行政復議意見書和建議書應依法使用

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《行政復議法實施條例》第五十七條規定：“行政復議期間行政復議機關發現被申請人或者其他下級行政機關的相關行政行為違法或者需要做好善后工作的，可以制作行政復議意見書。有關機關應當自收到行政復議意見書之日起60日內將糾正相關行政違法行為或者做好善后工作的情況通報行政復議機構。行政復議期間行政復議機構發現法律、法規、規章中帶有普遍性的問題，可以制作行政復議建議書，向有關機關提出文書制度和改進行政執法的建議。”該項規定明確說明了行政復議意見書和建議書如何使用的問題，但是在實際的工作中，仍然有復議機關或者復議機構將二者混淆使用。本文作者從實際案例出發，分析了行政復議建議書和行政復議意見書的制作主體、對象、制作目的和法律效力。

案例一

2016年1月20日，A市B區市場監督管理局(以下簡稱B區局)收到王某投訴。王某稱其于2016年1月9日在某購物中心購買了1件單價50元的某品牌磨砂浴套，該商品外包裝上標有“促進血液良好循環”等廣告用語，屬于欺詐消費者的虛假宣傳，損害了其合法權益。王某依據《消費者權益保護法》要求某購物中心退還貨款50元，賠償500元。
1月22日，B區局執法人員到某購物中心進行現場檢查。某購物中心拒絕接受調解后，B區局決定終止調解，但沒有告知王某。2月26日，王某以B區局未在法定期限內處理其投訴、未告知其處理結果為由，向A市工商局申請行政復議，要求確認B區局行為違法，責令限期履行法定職責。3月17日，B區局向王某郵送了標注作出時間為1月20日的投訴受理通知書。3月23日，B區局書面告知王某因某購物中心拒絕調解而終止調解的決定。
經審查，A市工商局復議機構作出駁回王某復議請求的決定。同時，A市工商局制作了行政復議建議書送達B區局，指出其在處理投訴過程中存在效率不高、辦事拖拉等問題，建議其重視和改進消費投訴處理工作。

案例二

2016年6月25日，李某向C市市場監督管理局(以下簡稱C市局)郵寄舉報信，反映某移動公司服務質量存在問題。7月4日，C市局按信訪程序將該舉報信函寄至C市通信管理局，次日將轉辦情況告知了李某。7月15日，C市通信管理局將該舉報信函退 C市局并作出情況說明。C市通信管理局認為，根據《信訪條例》第二十二條第一款的規定，李某的舉報事項不屬于C市局的信訪事項，應告知信訪人向有權監管機關提出。7月25日，C市局將C市通信管理局退回轉辦函的原因和事實書面告知李某，并建議其根據《電信條例》《電信服務質量監督管理暫行辦法》等法律法規及時請求有權監管機關維護自身利益。8月13日，李某以C市局未依法履行法定職責為由，向D省工商局申請行政復議，要求責令C市局依法履行法定職責。
經審查，D省工商局復議機構作出駁回李某復議請求的決定。同時，D省工商局制作了行政復議意見書送達C市局，指出其將申請人請求查處違法行為的舉報按照信訪處理存在的問題。D省工商局提出，對于舉報事項應當根據舉報內容按照《工商總局關于印發〈通過法定途徑分類處理工商行政管理領域信訪投訴請求清單〉的通知》的相關要求區分不同情況進行處理，要求C市局自收到行政復議意見書之日起60日內，將規范此類事項的有關情況報告D省工商局復議機構。

評析

一、行政復議建議書的特點
在案例一中，A市工商局復議機構在作出復議決定同時制作了行政復議建議書，指出B區局在處理王某投訴過程中存在的問題，建議改進工作方法。筆者認為，A市工商局制作行政復議建議書是錯誤的。在該復議案件中，A市局不應以復議機構的名義制作行政復議建議書，而應當以復議機關的名義制作行政復議意見書。
(一)什么是行政復議建議書
行政復議建議書是指行政復議機構向有關立法機關及其他有關機關提出切合實際的需要改進的完善制度及改進行政執法的意見和建議的文書。
(二)為什么要制作行政復議建議書
在辦理行政復議案件過程中，行政復議機構通過案件的辦理可以直觀地掌握有關法律、法規的實施情況，發現法律、法規實施中存在的帶有普遍性和共性問題以及制度建設存在的各種傾向性問題。同時，分析相關問題，提出相應對策，制作行政復議建議書。
(三)行政復議建議書的特點
1.制作主體——行政復議機構。2.對象——有關立法機關或者其他有關機關。
3.制作目的——向立法機關或者其他有關機關提出完善立法、改進執法的意見和建議。
4.法律效力——屬于行政復議機構對有關機關立法、執法提出的建議性法律文書，沒有法律強制力。
二、行政復議意見書的特點
在案例二中，D省工商局復議機構在作出復議決定的同時制作了行政復議意見書，指出C市局在處理李某舉報過程中存在問題，提出相關意見，并要求C市局自收到行政復議意見書之日起60日內將規范情況報告D省工商局復議機構。D省工商局制作行政復議意見書是正確的。
(一)什么是行政復議意見書
行政復議意見書是指行政復議機關向有關機關提出糾正違法行為或者做好善后工作的意見，要求有關機關應當自收到行政復議意見書之日起60日內將糾正相關行政違法行為或者做好善后工作的情況通報行政復議機構，而制作的文書。
(二)為什么要制作行政復議意見書
行政復議機關在辦理案件過程中不僅需要就申請人提出的具體行政行為進行合法性和合理性審查，還需要對發現的與該行為相關聯的其他違法行為進行處理，或者及時做好解釋說明工作。同時，實踐中還有一些行政復議案件，行政復議機關作出行政復議決定后，需要有關行政機關做好宣傳解釋工作或者后續的善后工作，以便更好地化解矛盾。上述兩種情況往往與行政復議審查的具體行政行為沒有直接關系，不宜在行政復議決定書中直接予以明確，應由行政復議機關制作行政復議意見書。
(三)行政復議意見書的特點
1.制作主體——行政復議機關。2.對象——被申請人或者其他下級行政機關。
3.制作目的——督促下級行政機關糾正違法或者不當的行政行為，要求下級行政機關就個案做好善后工作。
4.法律效力——行政復議意見書具有行政復議決定等同的法律效力。有關行政機關收到行政復議意見書后，必須嚴格按照意見書的要求立即糾正違法或者不當的具體行政行為，或者認真做好善后工作，并在收到行政復議意見書之日起60日內將糾正相關行政違法行為或者做好善后工作的情況通報行政復議機構。有關行政機關對不履行行政復議意見書的行為可以按照《行政復議法》和《行政復議法實施條例》的規定，依法追究相關責任人的法律責任。
當然，無論是行政復議建議書，還是行政復議意見書，都應當根據相應法律法規作出并符合三個要求。一是注重時效性，發現問題后及時提出意見和建議。二是注重針對性，就普遍存在的共性問題提出具體意見和建議。三是注重可行性，對深層次問題提出切實可行的意見和建議。