重大執法決定法制審核制度研究

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2014年10月23日，中共第十八屆中央委員會第四次全體會議審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，首次提出“嚴格執行重大執法決定法制審核制度”的概念。雖然工商部門早在1993年《工商行政管理機關行政處罰程序規定（試行）》中就規定了行政處罰案件法制核審制度，但是該制度與重大執法決定法制審核制度在層級、范圍、效果等多方面都有明顯區別。本文對重大執法決定法制審核制度的主要內容進行分析，就審核主體、審核范圍、審核期限、審核方式、審核程序、審核內容、審核結果、審核的責任及對審核人員的考核等方面結合工作實際提出建議。

一、重大執法決定法制審核制度的界定
（一）重大執法決定法制審核制度概念的提出
2014年10月23日，中共第十八屆中央委員會第四次全體會議審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），在第三部分“深入推進依法行政，加快建設法治政府”、第（四）項“堅持嚴格規范公正文明執法”中明確提出“完善執法程序，建立執法全過程記錄制度。明確具體操作流程，重點規范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等執法行為。嚴格執行重大執法決定法制審核制度”。
這是重大執法決定法制審核制度首次在國家層面的政策文件中出現。重大執法決定法制審核制度的確立可以說是黨的十八屆四中全會《決定》推進依法行政和加快建設法治政府的一個重大亮點，是我國行政執法領域的一大突破，對于規范行政執法行為，完善行政執法程序，促進我國行政程序立法具有十分重要的意義。
國家工商總局《關于深入推進依法行政的意見》在規定“嚴格執行重大執法決定法制審核制度”的基礎上，增加了兩項內容：一是采用列舉的方式對于重點執法決定的范圍進行限定，即對社會關注度高、影響比較大的企業登記、反壟斷、網絡監管、商標監管等方面的執法決定進行法制審核；二是要求加強和改進行政處罰案件核審工作，即嚴格執行重大執法決定法制審核制度不是廢除原有工作中執行的行政處罰案件審核制度，而是要加強和完善該項工作制度，尋求二者最大的融合。
（二）重大執法決定的范圍界定
筆者認為，準確界定重大執法決定的范圍，需要弄清楚三個問題：第一，什么是行政執法決定；第二，為什么要限定“重大”范圍；第三，重大執法決定的標準如何確定。
1.什么是行政執法決定
執法決定是行政機關行政執法的結果。行政執法是一個過程行為，執法決定則是這一過程的結果行為。關于行政執法的定義，主要有3種觀點。廣義的觀點認為，行政機關依據法律規范作出的一切行政行為都是行政執法。這種觀點本質上是將行政執法等同于行政行為，范圍過于寬泛，不利于對行政執法的研究。狹義的觀點認為，行政執法主要指行政機關依法監督行政相對人，對其違法行為予以行政制裁的活動，一般包括行政處罰、行政強制和行政檢查等行政行為。目前已經較少使用這種觀點。現在較為普遍的觀點認為，行政執法是行政機關依法定職權實施的具有社會管理性質的具體行政行為，包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政確認、行政給付、行政征收、行政裁決、行政指導等，將行政規劃、行政立法、行政決策等行政行為排除在外。
在政府實踐中，將行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收等直接影響相對人權利義務的具體行政行為作為執法行為，不僅有直接法律依據，業已成為共識，也有利于推進依法行政，從實體和程序上規范執法行為。國務院2004年頒布的《全面推進依法行政實施綱要》等文件提出的加強和改進行政執法的要求都適用于上述具體行政行為。黨的十八屆四中全會《決定》要求，明確具體操作流程，重點規范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等執法行為。
2.為什么要限定“重大”范圍
公正和效率是行政執法的兩大目標，在追求規范、公正的過程中不能忽視效率。重大執法決定法制審核制度是在作出執法決定之前增加一個法制審核環節，有助于保障執法決定的公正，但增加程序必然會降低行政效率。因此，出于平衡公正與效率的需要，黨的十八屆四中全會《決定》只規定了重大執法決定法制審核制度，并沒有要求所有執法決定都要進行法制審核。例如，一些當場作出的處理決定或者采用簡易程序處理的執法行為，不屬于重大執法決定。
3.重大執法決定的標準如何確定
對于重大執法決定的判定，目前并沒有客觀明確的標準。2008年湖南省頒發的《行政程序規定》中使用過“一般執法決定”和“重大執法決定”，但是沒有明確重大執法決定的定義。在黨的十八屆四中全會《決定》出臺之后，各地制定的重大執法決定法制審核制度對哪些屬于重大執法決定、哪些需要法制審核作出一般性規定，但同時也普遍存在一些問題，如規定的執法類型單一，適用范圍限于行政處罰，行政許可、行政強制、行政檢查等執法行為沒有包括在內。例如，《廣西壯族自治區南寧市人防辦重大執法決定法制審核制度》第一條規定，本制度所稱的重大執法決定，指因行政責任人具有《南寧市人民防空行政處罰裁量標準》中所列嚴重以上情節，執法部門按規定作出的給予較高處罰金額或其他處罰方式的決定。
由于行政行為的多樣性和復雜性，很難采用統一標準界定哪些是重大執法決定。筆者認為，在制定重大執法決定的判定標準時，應該把握四個原則。一是分類原則，針對不同類型的執法決定要采取不同的標準。二是多元原則。就行政處罰而言，應當從案值的多少、主體資格、法律適用疑難程度、社會影響廣泛程度等多角度綜合判斷是否屬于重大執法決定。比如罰款數額少的，可能法律適用疑難；案情簡單的，也可能社會影響較大等。三是全面審查原則。無法確定是否屬于重大執法決定時，應當報送法制機構審核。有必要列出類似“法制機構認為其他需要審核的執法決定”這樣的兜底條款，將其他條款沒有包括的、難以包括的、預測不到的，都涵蓋在這個條款中，避免遺留“死角”。四是問題導向原則。實踐中，真正引起行政復議或者行政訴訟的執法決定與執法決定的案值沒有必然聯系，大多數引起糾紛的執法決定往往是因為程序問題。當有些地方或者有些機關的某一類問題突出時，就應當重點審查，凡是問題多發領域的執法行為都應當進行法制審核。
（三）法制審核的性質
“法制審核”中的“法制”包含兩層意思：一是指審核主體是法制機構，即要求辦案部門與審核部門分開，實行“查、審分離”，不能自辦自審；二是審核內容主要指對其執法行為的合法性和適當性進行的審查，看是否符合法律法規規定和部門制度要求。
法制審核就是由法制機構對執法機關作出執法行為的合法性和適當性進行核實查對、分析研判的過程。該過程不是調查取證過程，法制機構在審核案件時沒有調查取證的權力。法制審核是行政決定程序的環節之一，但不是決定環節，并不能用審核來代替決定。
（四）重大執法決定法制審核制度的概念和特點
重大執法決定法制審核制度是指在行政執法過程中，為保證執法行為的規范和公正，行政機關在作出重大執法決定之前，先由機關內部法制機構對辦案機關調查過程和調查結論的合法性及合理性進行審查，并提出書面審查意見，否則不得提交機關負責人或者辦公會討論決定。
重大執法決定法制審核制度有5個特點。
第一，程序事中性。重大執法決定法制審核制度是執法過程中，承辦部門已經調查完畢、形成初步的結論性意見之后，在行政機關決策機構作出執法決定之前對擬作出的執法決定進行合法性審查的一項制度，屬于一種事中審查制度。與重大執法決定備案制度、行政復議和行政訴訟等規定有著本質區別。
第二，范圍特定性。重大執法決定法制審核制度適用于重大的執法行為，不屬于執法行為的行政行為適用其他程序審查，屬于執法行為但是不屬于重大執法行為的，可以不進行法制審核。行政立法行為、與執法無關的重大決策行為、對公務人員的管理行為以及行政機關的民事行為等不適用該項制度。適用簡易程序的行政處罰案件、對行政相對人例行的檢查，不需要進行法制審核。
第三，主體法定性。即審核的主體應該是機關內部設置的法制機構。通過一個相對獨立的機構對執法行為進行審核，確保審核意見的獨立性，確保領導決策之前能夠聽取較為全面的意見，做到兼聽則明。既區別于司法機關的合法性審查、上級機關的行政復議及行政決定備案性質的審查，又區別于辦案部門領導對于案件的把關性審查，也區別于行政機關負責人或者決策議事機構對執法決定的審查。同時，法制機構屬于行政機關內設部門，重大執法決定的法制審核仍然屬于行政機關工作人員履行職責的職務行為，屬于行政執法中的一個環節，是行政機關內部法律監督的程序，與政府外聘法律顧問的法律審查具有本質區別，內部審核與外聘律師的審查可以互為補充，但是不能以外聘法律顧問代替行使行政機關內部的法律監督職權。
第四，內部自律性。重大執法決定法制審核制度本質上屬于內部的制約、監督程序，核審行為本身不直接對外發生法律效力。法制審核一般采用書面審查，如果對證據等有異議的可以要求辦案部門說明情況，但是不能直接聯系當事人進行詢問核實。
第五，結果參考性。政府法制機構及其工作人員要努力提高新形勢下做好政府法制工作的能力和水平，努力當好政府或者部門領導在依法行政方面的參謀、助手和顧問。這就決定了法制審核的結果即由法制部門制作書面審查意見僅是供決策者參考，該審核意見不能代替政府或者部門領導的決定。這也是法制審核制度與案件審理委員會或者局長辦公會的區別。有些部門規定超過一定數量案值的案件應當由案審會審議，提交局長辦公會討論決定。這屬于提高了法制審核的等級，并沒有改變法制審核的性質。
（五）重大執法決定法制審核制度與行政處罰聽證制度的區別
《行政處罰法》第四十二條規定，聽證由聽證機關指定的非本案調查人員主持。一般情況下，行政機關會指定內部法制機構承擔聽證工作。也就是說，法制機構大多數情況下承擔著重大執法決定審核工作和聽證工作。這兩種工作均在作出處罰決定之前進行，都具有對辦案部門的執法行為進行監督的功能，很容易混淆。
兩者的區別主要體現在五個方面。一是來源不同。聽證制度是《行政處罰法》中規定的一種法定程序。法制審核制度僅在國家政策中及一些部門規章中出現，目前還沒有上升到法律層面。二是目的不同。聽證制度的設立主要是為了保障當事人的合法權益，在作出重大行政處罰之前給行政相對人陳述和申辯的機會，聽取行政相對人的意見。重大執法決定法制審核制度的目的是為了規范執法行為，是通過一種內部制約監督，提升執法質量，實現依法行政。三是范圍不同。聽證制度主要適用于行政處罰，重大執法決定法制審核制度則適用于行政許可、行政處罰、行政強制等，范圍更廣。四是程序不同。組織聽證時必須要按照法律法規及規章規定的聽證程序進行，不得違反。重大執法決定法制審核制度除了與行政處罰有關外，尚沒有法律法規層面的程序規定。五是法律效果不同。違反聽證程序，沒有告知當事人聽證權利或者應當組織聽證而沒有組織聽證的，作出的行政決定無效。重大執法決定法制審核制度本質上屬于內部的制約、監督制度，不對外產生法律效果，違反重大執法決定法制審核制度的也不必然導致行政行為無效。

二、重大執法決定法制審核制度的主要內容

（一）審核主體
目前，大多數行政機關將內設法制機構作為審核主體，少數行政機關以個人為審核主體。隨著法律職業化的發展，逐步建立以個人為審核主體的審核制度更加便捷高效。
行政機關的內設法制機構并不當然是重大執法決定的審核部門。目前，審核主體的模式主要有三種。一是行政機關內設法制機構審核。例如，《工商行政管理機關行政處罰程序規定》規定了法制機構審核的標準，標準以下案件實際上由辦案部門自己審核。二是集體審核。例如，國家稅務總局規定法制部門為審核的組織協調部門，各個業務機構負責書面審核，法制機構將審核意見統一反饋給辦案部門，辦案部門意見與各業務機構意見不一致的，由法制機構負責召集進行會議審核，法制機構一般不實際參與案件審核工作。質檢總局實行案審委集體審理制度，先由案審委辦公室（設在法制機構）出具初審意見，然后由案審委集體討論并決定，不予處罰的要經過負責人簽批。三是由案件承辦部門自設法制工作人員負責審核。例如，食藥監總局要求案件調查終結以后由3名相關人員進行合議。
由各業務部門或是集體審核的優點是能夠從各自專業部門的角度對執法行為進行審查，集思廣益，確保審查的全面和權威；缺點是征詢各部門意見費時費力，行政效率不高。由辦案機構內部人員審核的效率高，但公正性不能保障，審核人往往會迎合本部門領導意見失去獨立判斷的能力。
相比較而言，由相對獨立于辦案機構的法制機構作為審核主體，不僅能減少集體審核的環節，提高審核效率，也可以避免辦案部門自辦自審，保證審核意見的獨立性。
（二）審核范圍
一般情況下，審核范圍等同于重大執法決定的范圍，凡是重大執法決定均應經過法制審核，但二者也有不一致情形。例如，江西省工商局規定所有一般程序案件都應由法制機構審核。確定重大執法決定的范圍時，應當按照分類、多元、全面的原則，充分考慮行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收等行政行為的特點，確定不同的標準。除此之外，行政效率、法制機構審核的可承受能力等因素也應當考慮在內。另外，地域差別、行政區劃級別也是影響重大執法決定范圍的因素之一。根據《工商行政管理機關行政處罰程序規定》第四十六條的規定，省以下行政機關可以根據情況確定核審案件類型和范圍，即充分考慮了地域差別。
（三）審核方式
法制審核的方式應該以書面審查為原則，在審核過程中遇到復雜的專業性問題可以征詢業務部門意見，必要時候可以召集相關業務部門集體討論，實行會議審查。
法制審核應注意三個方面的問題。一是審核人員要看原始案卷。執法人員調查終結提出處理意見后，應當將全部案卷材料交給法制機構進行書面審查，不能提交復印材料。網上審核一旦發現疑點或者模糊不清的地方，必須查看原始案卷。二是審核人員遇到情況復雜或者有疑問時，應要求辦案人員說明情況。辦案人員應如實接受詢問，不得隱瞞。三是核審人員應當避免接觸案件當事人，不能向行政相對人核實證據或者要求其提供證據，否則就違背了“查審分離”的原則。核審本質上是一種內部監督程序，對外并不產生法律效果。
（四）審核期限
審核期限是指自法制機構接收執法案件材料至提出書面審核意見的時間。法制機構審核時間太長會影響整個執法決定的辦理期限；法制機構審核時間太短，不容易看出問題，無法保證核審質量。
《工商行政管理機關行政處罰程序規定》第五十一條只規定核審機構核審完畢后應當及時退卷，并沒有規定法制機構核審期限。北京市工商局要求法制機構（或法制員）在5個工作日內完成案件核審工作，重大、復雜案件的核審時間可以延長至10個工作日。《重大稅務案件審理辦法》第十八條規定，重大稅務案件應當自批準受理之日起30日內作出審理決定，不能在規定期限內作出審理決定的，經審理委員會主任或其授權的副主任批準，可以適當延長，但延長期限最多不超過15日。質監部門規定案件審理委員會辦公室初審期限為5個工作日，對于案件審理委員會集體復審期限沒有規定。筆者認為，審核工作一般可以在3到7個工作日內完成，特別疑難或情況特殊需要延長審核期限的，可以經過核審機構負責人批準后適當延長。
（五）審核程序
審核的程序即審核的流程。通過對流程的合理設計，加強對審核行為的管理，確保審核結果的公正、權威，也便于厘清責任，做到權責明確，避免產生內部爭議。
法制審核程序大同小異，基本上包括材料移交、審核、出具審核意見、退卷等環節。根據審核主體不同，程序也有所區別。一種是以法制機構或法制工作人員為審核主體的程序，采用這種程序的典型代表是工商部門。另一種是以集體為審核主體的程序，采用這種程序的典型代表是國稅部門。
根據《工商行政管理機關行政處罰程序規定》，工商部門的核審程序的主要流程是：辦案部門移交案卷材料—法制機構負責人指定審核人員—審核人員閱卷并填寫審核意見—法制機構負責人復核并在核審意見上面簽字—審核人員退卷給辦案部門。特別重大或者復雜疑難案件需要提交案審會審理并決定。法制機構經過初審認為需要召開案審會的，提請案審會負責人召開案審會，案審會主任決定召開時間和地點，法制機構負責召集案審會委員開會，案審會按照辦案機構匯報、法制初審意見、各委員發表意見的順序發言，法制機構填寫會議記錄交各委員簽字并制作會議紀要，報審委會主任簽批后入卷。
國稅部門的審核程序是：稽查局提交審核申請—法制機構決定是否受理—受理的將材料復印并分送給各部門審委會委員—各部門的委員審理并提出審核意見—意見一致或經過法制機構協調一致的，由法制機構起草審理意見—報審委會主任批準—審理程序終結，法制機構退卷給稽查局。經法制機構協調以及辦案機構補充偵查后仍不一致，則需要召集各部門審委會委員進行會議審理。會議審理的程序是：法制提交會議審理報告—確定會議時間地點并分送材料給各成員單位—按照稽查局、法制機構、各成員單位的順序分別發表意見，并由法制機構做好會議記錄，并根據會議審理情況制作審理意見書，報審理委員會主任簽發。
國稅部門的審核程序與工商部門的審核程序除了審核主體不同之外，有三個明顯區別。一是國稅部門的審核是在調查部門制發聽證告知書并組織完成聽證之后，才提交審核。工商部門的審核則是在調查終結之后制發聽證告知書之前，不包含對當事人的陳述和申辯意見及聽證意見的復核。二是國稅部門實際上實行的是審決一體的模式，審核意見就是最終的決定意見，稽查局必須執行。工商部門的審核與決定是相互分離的，審核意見與調查意見不一致的由行政機關負責人或者是集體決策機構決定。三是國稅部門的審核程序決定了其審核期限較長。自批準受理之日起30日內作出審理決定，不能在規定期限內作出審理決定的，經審理委員會主任或其授權的副主任批準，可以適當延長，但延長期限最多不超過15日，即審核期限可達45日。
（六）審核內容
法制審核制度是在行政執法決定作出之前的一種行政機關內部監督制約機制，主要是在事中規范執法行為，不僅要對執法行為的合法性進行審核，還要對執法行為的適當性進行審核。法制審核主要包括7項內容。
1.是否有管轄權
管轄包括兩方面內容：職權管轄，即本部門對所調查行為是否具有管理職能；本機關管轄，即從地域管轄和級別管轄的角度審查是否有管轄權。根據《行政處罰法》第二十條的規定，行政違法案件由違法行為所在地縣級以上有處罰權的部門管轄，法律、法規或者規章對一些特殊案件的管轄有規定的，應從其規定。例如，對于網絡違法行為的，根據國家工商總局規定應當由平臺所在地工商部門管轄。
2.當事人的基本情況是否查清
包括當事人是否具有行為能力和責任能力，是否具有法人資格，是否遺漏了共同違法行為人等。
3.主要事實是否清楚，證據是否確鑿
包括當事人何時何地從事了何種行為，違法行為是否超過追責時效，違法所得及非法經營額的計算是否準確，取證是否規范，相關證據是否符合要求等。
4.適用法律、法規和規章是否正確
包括違法行為定性的依據是否正確，處罰依據是選擇新法還是舊法，上位法與下位法、一般法與特別法的選擇是否正確，是否存在轉致適用法律的情形。
5.程序是否合法
包括立案、送達、告知義務是否履行，符合聽證條件的是否舉行了聽證會。
6.執法決定是否適當
包括是否有法定從輕減輕處罰情節，是否考慮了處罰的社會效果，相似違法行為的處罰結果是否相當。
7.行政行為是否違法
包括是否存在超越職權或者濫用職權情形，對于應當追究刑事責任的是否已經移送司法機關。
（七）審核結果
審核結果是指審核機構或者審核人員出具的法制審核意見。一般情況下，法制審核意見有3種：同意、有條件同意、不同意。
1.同意
經審核，案件調查事實清楚、證據確鑿、程序合法、法律依據明確的，則同意處理意見。
2.有條件同意
有條件同意分為4種情形：事實不清、證據不足的，建議補充調查；程序違法的，建議補正；法律適用錯誤的，建議改正；裁量權不當的，建議糾正。
3.不同意
不同意分為4種情形：違法事實不存在、沒有管轄權、符合刑事移送標準應當移交司法機關或者情節輕微可以免除處罰。不同意辦案部門處理意見的，應當寫明不同意的理由和依據。
審核結果的效力與法制審核的性質有密切關系。法制機構是政府和部門領導的內部顧問參謀，法制機構制作的書面審查意見不能代替政府或者部門領導的決定。如果辦案機構沒有采納審核意見或者是對審核意見有異議，應當由負責人裁決，不采納審核意見本身不會產生不利后果。負責人應當聽取法制審核意見，如果沒有采納審核意見應當說明理由。但是，在審核權與裁決權不分離情況下，審核結果就等同于負責人作出的決定，調查者不能對審核結果再作出任何改變。這也是規定“未經法制審核或者經法制審核不合格不得作出處理決定”的原因所在。
（八）審核責任劃分及考核
用權受監督，有權必有責。法制審核工作的責任劃分也應當明確，現實中追究審核人員責任的例子也經常出現。一般情況下，根據誰行政誰負責的原則，對于符合審核條件拒絕審核、不按期審核并出具審核意見、審核過程中丟失或者損毀證據、違反審慎審查義務、具有明顯違法情形不予提出意見等情況，審核人員應當承擔相應責任。應當提交審核沒有提交審核的、未經法制審核就作出執法決定的、核審意見未被采納的，審核人員不承擔責任。責任承擔還應考慮比例原則，不能因為經過法制審核就把全部的責任推給法制機構。

三、模式選擇及建議

重大執法決定法制審核制度的建立和完善是一項具有全局性和創新性的行政執法改革措施，既需要在實際操作層面大膽探索和認真總結，更需要在理論層面和制度層面完善頂層設計和科學定位。工商部門很早就確立了行政處罰案件核審制度，對規范執法行為提高執法水平發揮了重要作用，為建立和完善重大執法決定法制審核制度積累了寶貴經驗。
然而，工商部門的行政處罰案件核審制度與黨的十八屆四中全會《決定》要求的重大執法決定法制審核制度有很大不同。筆者認為，落實重大執法決定法制審核制度，具體有4種模式。
（一）通過完善行政執法程序，落實重大執法決定法制審核制度
這種模式將法制審核制度作為行政執法程序的一個環節，實行行政執法“調查”與“審核”分離，通過強化程序的制約作用和法制機構的把關作用規范執法行為。
目前，廣西、湖南等地采用這種模式。例如,根據《廣西壯族自治區行政執法程序規定》第三十三條的規定,調查終結，辦案人員應向所在行政執法機關提出調查報告和處理意見，送本機關法制工作機構或本機關指定的其他機構進行審核。
工商、國稅等部門規定的行政處罰案件的法制審核制度，本質上是將法制審核作為行政執法程序的一個環節來設置。因此，對工商部門而言，采用這種模式，更符合基層工作實際，容易被接受和執行。采用這種模式，需要修改和完善行政處罰程序規定。一方面，需要將《工商行政管理機關行政處罰程序規定》修改為《工商行政管理機關行政執法程序規定》，以便擴大適用范圍，將重大行政許可、行政強制等決定納入法制審核程序。另一方面，需要對原有行政處罰案件核審程序進行完善，更多體現重大執法決定法制審核制度程序制約和“調、審、決”分離的內容。
（二）在執法監督制度中增加“事前”和“事中”監督內容，落實重大執法決定法制審核制度
這種模式是將法制審核制度作為執法監督的一種形式，即從注重執法行為的事后監督向事前和事后監督轉移，也有人稱作是執法監督關口前移。將法制審核定性為執法監督的觀點，一般不強調審核工作的程序制約作用，而更多強調法制機構的監督作用及執法風險的預防作用。
采用這種模式的行政機關通常會將重大執法決定法制審核制度寫入單獨的執法監督文件中，或者是將重大執法決定法制審核制度融入到其他執法監督制度中去。例如，《山東省行政執法監督條例》第十三條規定，實行重大行政執法決定法制審核制度，要求行政執法機關作出重大行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收等行政執法決定的，應當按照規定進行法制審核。《天津市行政執法監督規定》第十四條規定，行政執法機關在作出責令停產停業、吊銷許可證和執照、罰款達到可以要求依法聽證的數額或者沒收相當于該數額財物行政處罰以及其他重大、復雜的行政執法決定前，應當經本機關法制機構法制審核。未經法制審核或者經法制審核發現行政執法行為不合法的，行政執法機關不得作出行政執法決定。河南省和內蒙古自治區則是將法制審核制度規定在重大執法決定備案審查制度中。《河南省重大行政處罰備案審查辦法》第五條規定，行政處罰機關作出重大行政處罰決定之前，應當經其法制機構進行法制審核，未經法制審核或者經審核不通過的，不得作出決定。
將重大執法決定法制審核制度列入執法監督序列，有利于執法方式方法的創新，有利于風險防范。但是該制度在執法監督規定中一般都比較籠統、內容不成體系，不利于執行，也缺少對法制審核行為本身的監督管理。另外，從黨的十八屆四中全會《決定》的體系安排角度看，重大執法決定法制審核制度列入規范執法行為模塊，內容更偏重于執法程序的完善。《決定》中執法監督更加強調的是外部監督、內部的層級監督和專門監督。
（三）可以采取單行法模式，制定工商行政管理機關《重大執法決定法制審核制度》
目前，在省區市層面以單行法形式出臺重大執法決定法制審核制度的并不多，一些地市職能部門多采取這種形式落實重大執法決定法制審核制度。例如,南寧市發改委出臺《南寧市發展和改革委員會重大執法決定法制審核制度》。這種模式對于完整、準確地貫徹落實重大執法決定法制審核制度具有積極意義。
（四）制定工商行政管理機關法制審核人員管理辦法，落實重大執法決定法制審核制度
一項制度的落實歸根到底還是對人的管理。如果沒有一批專業化法律人才隊伍，重大執法決定法制審核制度的執行效果就會大打折扣，難以達到制度目的。
在政府機關，法制審核工作人員的管理一直是行政執法領域的薄弱環節。基層法制審核工作人員的工作任務很重，執法風險越來越大，但是對法制審核工作人員的管理相對滯后。由于法制審核工作人員崗位職責不明確，人員調整頻繁，素質參差不齊，客觀上弱化了法制工作人員作用，造成法制審核意見不被重視。制定工商行政管理機關法制審核人員管理辦法，加強對法制審核人員的管理，推進審核主體法定化和審核崗位職能法定化，不僅是規范執法行為、落實重大執法決定法制審核制度的有效手段，也有利于推進行政執法隊伍專業化、職業化和正規化。