案例分析 | 多頭舉報需要重復答復嗎？

案　情
 
2016年6月，自然人張某在南京某貿易公司的淘寶網店購買了一個女包，認為該公司在淘寶銷售頁面上使用了“頂級女包專用面料”等用語進行宣傳，違反了《廣告法》的規定。2016年6月7日，張某同時向江蘇省南京市A區市場監管局（以下簡稱A局）和浙江省杭州市余杭區市場監管局（以下簡稱余杭局）舉報，要求查處南京某貿易公司的廣告違法行為。


    
2016年6月10日，A局核查后認為，被舉報人違法行為輕微并及時糾正，作出不予行政處罰告知書并送達張某。張某不服該答復，于2016年6月27日向南京市工商局提出行政復議申請。南京市工商局于2016年8月25日作出行政復議決定書，維持A局的行政行為。
    
2017年1月9日，A局收到余杭局關于張某舉報的移送材料。經查，該移送材料中的舉報內容與A局2016年6月直接收到的舉報內容完全相同，A局認為張某已經知道了對舉報的處理結果，無須對相同內容的舉報進行重復處理，因此未對張某進行答復。2017年9月22日，張某對A局未就其舉報（余杭局移送）作出答復不服，向南京市工商局提出行政復議申請。
    
爭議焦點
    
南京市工商局受理該行政復議申請后，復議人員對A局是否應當向張某再次作出答復產生了分歧。
    
第一種觀點認為，A局須向張某再次作出答復，復議機關應當要求A局履行告知義務。根據《工商行政管理機關行政處罰程序規定》，工商行政管理機關收到投訴、舉報、其他機關移送、上級機關交辦的涉嫌違法的材料后，應當將處理結果告知具名的投訴人、舉報人。本案中，A局收到余杭局的移送材料后，沒有告知張某處理結果，屬于不履行法定職責。復議機關應當依據《行政復議法》第二十八條第一款第（二）項的規定，要求A局在一定期限內履行告知義務。
    
第二種觀點認為，A局可以不向張某作出再次答復，復議機關應當駁回張某的行政復議請求。《行政復議法》第二條規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復議申請、作出行政復議決定，適用本法。只有行政復議申請人的合法權益受到具體行政行為的侵犯，申請人與具體行政行為有利害關系，才能適用《行政復議法》保護其合法權益。反之，如果行政機關的行政行為與行政復議申請人的合法權益無關，申請人與具體行政行為沒有利害關系，那么該行政復議申請就不符合《行政復議法實施條例》第二十八條第（二）項的規定。復議機關發現該行政復議申請不符合法定受理條件的，應當依據《行政復議法實施條例》第四十八條第一款第（二）項的規定，決定駁回行政復議申請。本案中， A局已對張某的舉報進行了處理，并告知處理結果，張某明確知曉A局對其舉報作出的處理結果。余杭局移送A局的張某的舉報，與張某直接向A局提出的舉報完全相同，張某作為舉報人的知情權已經得到保障。A局收到余杭局的移送函后，無論是否再次向其作出答復，均不影響張某作為舉報人的知情權，其合法權益沒有受到侵犯。因此，復議機關應當駁回張某的行政復議請求。復議機關最終采納了第二種觀點，作出了行政復議決定。
    
思　考
    
本案中，張某同時向A局和余杭局進行舉報，屬于多頭舉報中的典型案例。對于涉案當事人的同類行為，另有唐某同時向5個行政機關進行舉報。分析多頭舉報出現的原因，主要有三個方面。一是舉報人怕舉報不能得到有效查處，同時向多個行政機關舉報，認為總有一個行政機關能認真查處。二是舉報人意圖借助行政機關的執法過錯，要求行政機關向被舉報人施壓，最終得到被舉報人給予的金錢利益，其間涉及的行政機關越多，舉報人得益的概率越大。三是舉報人向行政機關提出訴求后未得到滿足，故意給行政機關增加工作量，報復行政機關。
    
筆者認為，行政機關對于多頭舉報行為應當依法理性處理。
    
一、法律賦予舉報人知情權，舉報人可以采取救濟手段保障舉報能夠得到有效查處，不需要多頭舉報
    
根據《工商行政管理機關行政處罰程序規定》，對被舉報人的同一違法行為，只能由一個工商機關對其進行立案查處。舉報人如果向多個機關同時進行舉報，最終也只能由一個工商機關進行處理。為了保證工商機關能夠依法查處舉報的違法行為，《工商行政管理機關行政處罰程序規定》明確了舉報人享有知情權，規定舉報人可以在知道工商機關的處理結果后采取后續措施。
    
一是不立案直接終結行政處罰程序。《工商行政管理機關行政處罰程序規定》規定，工商機關對不予立案的舉報要告知具名的舉報人。舉報人收到告知書后，對不予立案決定不服的，可以提起行政復議或行政訴訟；對不屬于該工商機關管轄的舉報，可以向其他機關舉報；對于內容不明確的舉報，可以繼續完善。
    
二是立案后的終結程序。《工商行政管理機關行政處罰程序規定》規定，工商機關對舉報立案后作出行政處罰、不予行政處罰、銷案、移送其他機關等處理決定的，要將處理結果告知具名舉報人。對于立案的行政處罰案件，有管轄權的自行辦結，沒有管轄權的移送其他機關處理。舉報人收到告知書后，對處理結果不服的，可以提起行政復議或行政訴訟；對移送其他機關處理的，可以繼續關注其他機關的處理結果。
    
從上述兩點可以看出，舉報人舉報后，對工商機關的處理結果享有知情權，可以主動詢問查處情況，工商機關在辦結后也會向舉報人告知處理結果。如果工商機關不作出處理或者舉報人對處理結果不服，舉報人可以采取行政復議、行政訴訟或行政監督等救濟手段。因此，舉報人沒有必要多頭舉報。
    
二、多頭舉報占用了大量的行政資源，降低了行政效能
    
在唐某向5個行政機關進行舉報的案例中，如果每個行政機關對收到的舉報都要進行轉辦、回復，那么這5個行政機關必須按照以下流程處理。
    
1.市場監管總局：
    
收到唐某的舉報→初步核查→決定不予立案→向江蘇省工商局移交→向舉報人告知不予立案以及移交情況。
    
2.江蘇省工商局：
    
收到唐某的舉報→初步核查→決定不予立案→向南京市工商局移交→向舉報人告知不予立案以及移交情況。
    
收到市場監管總局移交的材料→初步核查→決定不予立案→向南京市工商局移交→向舉報人告知不予立案以及移交情況。
    
3.南京市人民政府：
    
收到唐某的舉報→初步核查→向南京市工商局移交→向舉報人告知移交情況。
    
4.南京市工商局：
    
收到唐某的舉報→初步核查→決定不予立案→向下級機關南京市某區市場監管局移交→向舉報人告知不予立案以及移交情況。
    
收到江蘇省工商局移交的材料→初步核查→決定不予立案→向下級機關南京市某區市場監管局移交→向舉報人告知不予立案以及移交情況。
    
收到南京市人民政府移交的材料→初步核查→決定不予立案→向下級機關南京市某區市場監管局移交→向舉報人告知不予立案以及移交情況。
    
收到江蘇省工商局移交的市場監管總局移交的材料→初步核查→決定不予立案→向下級機關南京市某區市場監管局移交→向舉報人告知不予立案以及移交情況。
    
5.南京市某區市場監管局：
    
收到唐某的舉報→初步核查→決定立案→調查處理并作出處理決定→向舉報人告知處理結果。
    
收到南京市工商局移交材料→初步核查→決定立案→調查處理并作出處理決定→向舉報人告知處理結果。
    
收到南京市工商局轉江蘇省工商局移交材料→初步核查→決定立案→調查處理并作出處理決定→向舉報人告知處理結果。
    
收到南京市工商局轉南京市人民政府移交材料→初步核查→決定立案→調查處理并作出處理決定→向舉報人告知處理結果。
    
收到南京市工商局轉江蘇省工商局轉市場監管總局移交的材料→初步核查→決定立案→調查處理并作出處理決定→向舉報人告知處理結果。
    
實踐中，南京市工商局為了避免行政復議、行政訴訟中被認定行政行為違法，完全按照上述流程進行了4次處理、4次告知，5級行政機關做了大量的工作，實際上只處理了一個涉嫌違法行為。
    
三、對多頭舉報無須重復處理、重復答復
    
正義的目的有賴于正義的制度，正義的制度必須能在現實中抑惡揚善，以確保目標的實現。《工商行政管理機關行政處罰程序規定》要求工商機關向舉報人告知處理結果，是基于舉報人有正義的目的——向工商機關提供違法線索，幫助工商機關實施行政管理。然而，多頭舉報、重復舉報、濫用行政復議權、訴權等行為消耗行政資源，擠占司法資源，影響其他公民、法人和其他組織合法權益的正常維護，阻礙法治進步，已不屬于正義的目的。工商機關不能片面理解個別條文向舉報人進行重復回復，行政復議機關、人民法院也不應當縱容這類非正義目的的行為，而應在現實中做到抑惡揚善，以確保正義目標的實現。
    
正是基于上述原因，最高人民法院印發了《關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》。其中第十條明確規定，對于沒有新的事實和理由，針對同一事項重復、反復提起訴訟，或者反復提起行政復議繼而提起訴訟等違反一事不再理原則的起訴，人民法院依法不予立案。同樣，工商機關對于舉報內容重復的情況，也可以根據一事不再理原則不再重復處理、重復答復。
    
綜上所述，筆者認為工商機關對于收到的相同內容的舉報，實質處理一次、答復一次即可。對于舉報人的多頭舉報，不需要重復答復。