從一起投訴看立案需要核查什么
案 情2016年4月，鐘某向某地市場監管局寄來投訴舉報信，舉報某化妝品公司在天貓網絡銷售平臺自營網店內發布違法醫療廣告，導致其購買使用該店化妝品后，皮膚出現不良反應(附有網頁廣告、購物記錄截圖等書面材料)。鐘某要求得到“退一賠三”賠償并獲得舉報獎勵。某地市場監管局收到投訴舉報信后立即向鐘某函寄消費調解通知書，安排消費者投訴調解事宜。在7日內某地市場監管局作出不予受理決定并函告鐘某：因當事人無法聯系，舉報不予受理。鐘某認為某地市場監管局對舉報未予立案調查涉嫌違法違規，向上級機關提出行政復議。
分 析
筆者認為，某地市場監管局對當事人舉報的處置是否依法合規，關鍵在于確定行政處罰立案需要具備怎樣的條件和標準。
(一)立案意味著什么
立案是指確立行政處罰案件，是行政執法機關依據法律和部門職責及審批程序對涉嫌違法行為開展行政處罰調查的組織行為。《工商行政管理機關行政處罰程序規定》第十七條規定：“工商行政管理機關應當自收到投訴、申訴、舉報、其他機關移送、上級機關交辦的材料之日起七個工作日內予以核查，并決定是否立案；特殊情況下，可以延長至十五個工作日內決定是否立案。”可見，立案既是行政執法機關接收案件線索和材料的自然結果，也是依法啟動行政處罰調查程序的起始環節和法律依據。工商和市場監管部門發現案源并經初步核查、核實案源線索后，認為依法應當立案查處的，辦案機構應及時立案。按照“法無授權不可為，法定職責必須為”的行政原則，未經立案，任何工商和市場監管部門及其工作人員都無權擅自對相關行為相對人開展調查活動；符合立案標準未予及時立案，屬于未能依法履行職責的“不作為”。
值得注意的是，辦案機構查辦行政處罰案件的立案標準有兩項：一是發現有涉嫌違法違規行為存在，這是客觀存在標準，解決的是“有沒有”違法行為或線索的問題；二是認為應當依法給予行政處罰，這是主觀認識標準，明確的是對違法行為或線索“要不要”調查的問題。
實際上，立案時并不要求行政執法機關必須已查清查明涉嫌違法的確切當事人是誰，違法行為所涉具體財物狀況以及情節、手段、結果等情況。也就是說，立案時并不要求行政執法機關必須掌握違法行為的具體細節，僅有違法行為的線索就可以立案。至于線索所指向違法行為的具體情況，可在以后的案件調查過程中逐漸查明。
對照上述立案標準，本案“當事人未能聯系上”顯然并非不予立案的理由。舉報人的相關舉報材料已滿足行政處罰案件的立案條件，某地市場監管局理應立案后依法開展調查。至于該舉報最終是否能夠依據調查情況對當事人作出相應行政處罰，則是另外一件事情。
(二)立案核查與調查的不同
《工商行政管理機關行政處罰程序規定》第二十條規定：“立案后，辦案人員應當及時進行調查，收集、調取證據，并可以依照法律、法規的規定進行檢查。”這里所指的案件調查檢查和第十七條所指的立案核查有無區別?筆者認為，這是兩個不同的概念。立案核查指的是行政機關對所獲取的案件線索和材料進行審核、查看，根據立案標準就現有材料和線索(假定都是真實的)判斷其是否符合立案條件，并不包括搜集證據、詢問當事人及調查證人等調查方式。立案核查的具體情形包括：
1.行為或者線索所指向的行為是否涉嫌一般違法。行政處罰是對涉嫌一般違法行為開展的調查和處罰，如果該行為本身并不違法，則無須立案；如果該行為已超過《刑法》追訴標準，涉嫌犯罪，根據職能劃分，也不應立案，應移送司法機關調查處理。
2.是否應該移送其他行政機關。有些行為雖然涉嫌違法，但工商和市場監管部門并無調查和處罰權限，譬如銷售假卷煙、假種子，醫療糾紛處理等。《行政處罰法》第十五條明確規定：“行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施。”這意味著工商和市場監管部門需要將不屬于自己職責范圍內的案件線索和違法行為的材料依職能移送其他部門調查處理。
3.是否已立案或處罰。涉嫌一般違法行為符合立案條件，還要看該違法行為是否已被立案或處罰。《行政處罰法》第二十四條明確規定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”這表明，如果有其他行政執法機關對當事人的相關違法行為已經立案或處罰，則一般不應對同一個違法行為再次立案調查或處罰。
4.是否超過追責期限。即使涉嫌一般違法行為，也有一定的追責期限。《行政處罰法》第二十九條明確規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。”這就意味著，如果違法行為結束已經超過兩年才被發現，也不能再立案調查。
5.是否有屬地管轄權。《行政處罰法》第二十條明確規定：“行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。”有些違法行為發生在多個地區，但是根據“一事不再罰”的行政處罰原則，往往只能由一個行政機關管轄。例如商品包裝物廣告雖然出現在多地超市，但按照相關解釋，需要生產者而非銷售者對這類廣告承擔行政責任。按照屬地管轄的原則，銷售地工商和市場監管部門應該將材料和線索移送行為發生地工商和市場監管部門立案處理。
6.舉報、投訴是否屬于惡意。這類情況比較復雜，有玩笑所致，也有誤解所致，還有惡意報復。在實踐中，因為競爭矛盾、消費糾紛等情形，舉報人、投訴人可能對某一經營者反復舉報、投訴。基于保護當事人合法權益的考慮，針對同一當事人同一違法行為的多次舉報、投訴應并案處理。對于無中生有胡亂舉報的，工商和市場監管部門應該要求舉報人、投訴人提供新的證據，否則也不宜立案調查。
案件調查指的是行政機關在立案后依法對涉嫌一般違法行為進行證實或者證偽的組織過程，這其中包括現場檢查、采取強制措施、詢問當事人、調查證人、鑒定勘驗、聽證等環節。這是行政執法機關對有關涉嫌違法行為立案后作出行政處罰、移送處理或撤銷案件的必經階段和自然發展結果。某地市場監管局因聯系不上當事人致使案件調查無法繼續進行，應努力通過其他方式排除障礙(如到經營場所實地察看、聯系網絡交易平臺等)，積極推進案件調查。
(三)立案的法律結果
立案后經過調查并不意味著必須處罰當事人，而是要求行政執法機關根據實際情況依法作出相應處置。對違法行為人作出行政處罰僅是處置方案的一種情形。一般而言，對當事人涉嫌違法行為立案的最終處理結果包括以下幾種情形：
1.違法行為證據確鑿，違法事實成立，須對當事人相關行為實施行政處罰。這是立案后最常見的處理結果，也是制止違法行為、懲戒違法當事人、教育所有經營者守法經營，最終實現規范市場秩序目標的一種重要方式。
2.撤銷案件，對當事人不予處罰。這類情形包括：違法行為不成立；違法情節輕微并及時糾正、無危害后果；超過追責期限；對同一違法行為已立案或已處罰；案件長期擱置、無法繼續，經領導批準撤銷案件等情形。
3.撤銷案件，移送相關部門處理。這類情形包括：違法行為已觸犯《刑法》追訴標準，應移送司法機關處理；無屬地管轄權限，移送違法行為地市場監管部門處理；無監管、處罰權限，移送有權管轄行政機關處理等情形。
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