把握違法行為實(shí)質(zhì)準(zhǔn)確適用法規(guī)
案例一當(dāng)事人：菏澤某汽貿(mào)有限公司
辦案機(jī)關(guān)：山東省A市工商局
執(zhí)法機(jī)關(guān)接到投訴，反映當(dāng)事人強(qiáng)行收取客戶(hù)2000元續(xù)保金，不在其指定的保險(xiǎn)公司上保險(xiǎn)，就扣除2000元續(xù)保金。經(jīng)查，當(dāng)事人在沒(méi)有保險(xiǎn)資質(zhì)的情況下，利用祥瑞4S店分期業(yè)務(wù)告知書(shū)格式條款，在乘用車(chē)銷(xiāo)售中規(guī)定購(gòu)車(chē)戶(hù)“在貸款期內(nèi)需要在本公司續(xù)保，如出現(xiàn)不在本公司續(xù)保情況，續(xù)保金不退還”，強(qiáng)制收取購(gòu)車(chē)戶(hù)車(chē)輛保險(xiǎn)續(xù)保金。
執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)定，當(dāng)事人在乘用車(chē)銷(xiāo)售中，利用分期業(yè)務(wù)告知書(shū)格式條款強(qiáng)制部分購(gòu)車(chē)戶(hù)購(gòu)買(mǎi)其指定保險(xiǎn)公司銷(xiāo)售的保險(xiǎn)并收取保險(xiǎn)續(xù)保金，不交納續(xù)保金不讓提車(chē)，排除購(gòu)車(chē)戶(hù)自主選擇權(quán)，違反了《山東省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》第二十條第二款“經(jīng)營(yíng)者不得違背消費(fèi)者意愿搭售商品，不得擅自增加服務(wù)項(xiàng)目或者附加其他條件”之規(guī)定。依據(jù)該《條例》第六十四條第(四)項(xiàng)“違背消費(fèi)者意愿搭售商品，擅自增加服務(wù)項(xiàng)目或者附加條件的，責(zé)令改正，處一萬(wàn)元以下的罰款；有違法所得的，沒(méi)收違法所得”之規(guī)定，執(zhí)法機(jī)關(guān)責(zé)令當(dāng)事人改正違法行為，對(duì)當(dāng)事人處罰款一萬(wàn)元。
案例二
當(dāng)事人：鄒城某汽車(chē)銷(xiāo)售服務(wù)有限公司
辦案機(jī)關(guān)：山東省B市工商局
執(zhí)法機(jī)關(guān)接到消費(fèi)者投訴后進(jìn)行調(diào)查，確認(rèn)當(dāng)事人從開(kāi)業(yè)起在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所銷(xiāo)售品牌汽車(chē)時(shí)，要求貸款購(gòu)車(chē)的消費(fèi)者必須交納2000元續(xù)保押金，才能辦理貸款購(gòu)車(chē)。
執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)定，當(dāng)事人辦理汽車(chē)消費(fèi)貸款銷(xiāo)售時(shí)要求消費(fèi)者必須交納續(xù)保押金的行為，違反了《山東省實(shí)施〈反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法〉辦法》第十八條“經(jīng)營(yíng)者在市場(chǎng)交易中，不得實(shí)施下列行為……(三)脅迫他人之間進(jìn)行交易”之規(guī)定，構(gòu)成涉嫌脅迫他人之間進(jìn)行交易的違法行為。
依據(jù)該《辦法》第二十六條“經(jīng)營(yíng)者違反本辦法規(guī)定的，由監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)依照下列規(guī)定予以處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任……(九)違反本辦法第十八條規(guī)定的，可以根據(jù)情節(jié)處以五萬(wàn)元以下的罰款”的規(guī)定，執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人處以罰款7000元。
案 評(píng)
保險(xiǎn)銷(xiāo)售是消費(fèi)者投訴的重災(zāi)區(qū)。比如，許多經(jīng)銷(xiāo)商在沒(méi)有取得保險(xiǎn)兼業(yè)代理證資質(zhì)的情況下銷(xiāo)售車(chē)險(xiǎn)和人壽險(xiǎn)，涉嫌無(wú)證經(jīng)營(yíng)、超范圍經(jīng)營(yíng)；有些經(jīng)銷(xiāo)商賬外暗中收取保險(xiǎn)公司的返利或保險(xiǎn)代理獎(jiǎng)勵(lì)，涉嫌商業(yè)賄賂；有些經(jīng)銷(xiāo)商向消費(fèi)者強(qiáng)制收取保險(xiǎn)押金，強(qiáng)迫消費(fèi)者在自家店里購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)。
近年來(lái)，隨著汽車(chē)消費(fèi)金融的興起，經(jīng)銷(xiāo)商打著“防范貸款風(fēng)險(xiǎn)”的旗號(hào)，更加明目張膽地在購(gòu)車(chē)合同或貸款購(gòu)車(chē)抵押協(xié)議中設(shè)立格式條款，類(lèi)似圖中“按揭車(chē)輛在貸款還清前都必須在供方購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，按揭還清后供方退還保險(xiǎn)保證金”之類(lèi)的條款在全行業(yè)屢見(jiàn)不鮮。數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前貸款購(gòu)車(chē)的消費(fèi)者占近50%。這意味著每年有不少汽車(chē)消費(fèi)者被強(qiáng)制收取保險(xiǎn)押金，可見(jiàn)這種違法行為覆蓋面之廣。正是借助汽車(chē)貸款的消費(fèi)需求，經(jīng)銷(xiāo)商強(qiáng)制收取保險(xiǎn)押金的不法之風(fēng)愈演愈烈。這種行為破壞了良好的消費(fèi)環(huán)境，引起消費(fèi)者不滿(mǎn)和投訴。
近年來(lái)，一些地方工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)或從“訴轉(zhuǎn)案”入手，或從清理整頓違法格式合同入手，對(duì)經(jīng)銷(xiāo)商強(qiáng)制收取保險(xiǎn)押金違法行為進(jìn)行調(diào)查，查處了一大批案件。
仔細(xì)研究這些案件，可以發(fā)現(xiàn)其定性和處罰依據(jù)存在差異，像案例一和案例二反映出來(lái)的不同就非常明顯——山東省A市執(zhí)法機(jī)關(guān)運(yùn)用了《山東省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》，而該省B市執(zhí)法機(jī)關(guān)卻按《山東省實(shí)施〈反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法〉辦法》進(jìn)行規(guī)制。從全國(guó)范圍來(lái)看，在法律適用方面，各地工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)對(duì)此類(lèi)案件的規(guī)制主要有三種路徑：一是合同法系，二是消保法系，三是競(jìng)爭(zhēng)法系。本文結(jié)合各地執(zhí)法實(shí)踐，對(duì)辦理這類(lèi)案件試作粗淺評(píng)述。
(一)從合同法系入手轉(zhuǎn)致其他法規(guī)
如圖所示，汽車(chē)經(jīng)銷(xiāo)商一般是在汽車(chē)銷(xiāo)售合同或者在汽車(chē)消費(fèi)貸款合同中制定格式條款，強(qiáng)制收取保險(xiǎn)押金，這是一種明顯、直接的合同訂立行為。因此，筆者認(rèn)為查辦此類(lèi)案件，應(yīng)當(dāng)先從合同法系入手。
《合同違法行為監(jiān)督處理辦法》第十一條明確規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者采用格式條款訂立合同的，經(jīng)營(yíng)者不得在格式條款中排除消費(fèi)者下列權(quán)利……(六)消費(fèi)者依法應(yīng)當(dāng)享有的其他權(quán)利。”經(jīng)銷(xiāo)商在賣(mài)車(chē)合同或貸款購(gòu)車(chē)合同中制定格式條款，強(qiáng)制消費(fèi)者在自家店里購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，實(shí)際上是在格式條款中排除消費(fèi)者按自己意愿通過(guò)其他方式或到其他地方購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)產(chǎn)品的選擇權(quán)，明顯違反了上述禁止性規(guī)定。消費(fèi)者完全可以通過(guò)線下，到其他經(jīng)銷(xiāo)商或保險(xiǎn)公司門(mén)店處購(gòu)買(mǎi)；也可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)，在保險(xiǎn)公司官網(wǎng)或第三方網(wǎng)站購(gòu)買(mǎi)。通過(guò)不同方式、不同途徑，消費(fèi)者可以貨比三家，自由選擇保險(xiǎn)代理商、保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)產(chǎn)品。經(jīng)銷(xiāo)商在合同中強(qiáng)迫消費(fèi)者只能在其店內(nèi)購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，明顯剝奪了消費(fèi)者的選擇權(quán)。
對(duì)此類(lèi)違法行為，《合同違法行為監(jiān)督處理辦法》第十二條規(guī)定了對(duì)應(yīng)罰則：“法律法規(guī)已有規(guī)定的，從其規(guī)定；法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定的，工商行政管理機(jī)關(guān)視其情節(jié)輕重，分別給予警告，處以違法所得額三倍以下，但最高不超過(guò)三萬(wàn)元的罰款，沒(méi)有違法所得的，處以一萬(wàn)元以下的罰款?！?/span>
由此可見(jiàn)，《辦法》的禁則和罰則都很完備，完全可以適用于此類(lèi)案件，并轉(zhuǎn)致相關(guān)法律法規(guī)。需要注意的是，引用此《辦法》第十一條第(六)項(xiàng)時(shí)，需要闡明消費(fèi)者依據(jù)哪部法律法規(guī)享有什么權(quán)利，或者說(shuō)明被排除了何種具體權(quán)利，不能語(yǔ)焉不詳。在引用該《辦法》第十二條處罰時(shí)，需要闡明相關(guān)法律法規(guī)是否已有處罰條款，如有則應(yīng)從其規(guī)定。
如在查處河北省邯鄲市華尚汽車(chē)銷(xiāo)售服務(wù)有限公司類(lèi)似案件中，執(zhí)法機(jī)關(guān)適用《合同違法行為監(jiān)督處理辦法》，在定性時(shí)引用《消法》，指出當(dāng)事人排除了消費(fèi)者的選擇權(quán)。但因《消法》對(duì)這類(lèi)違法行為的處罰條文不甚明確，故執(zhí)法機(jī)關(guān)按“法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定”適用了該《辦法》的處罰條款。
再如，四川省執(zhí)法機(jī)關(guān)在定性時(shí)，可轉(zhuǎn)致《四川省合同監(jiān)督條例》第二十條“格式條款不得含有排除對(duì)方下列權(quán)利的內(nèi)容：(一)選擇交易和服務(wù)的對(duì)象、數(shù)量、范圍和內(nèi)容的權(quán)利”。該《條例》認(rèn)定經(jīng)銷(xiāo)商在格式條款中排除消費(fèi)者選擇交易和服務(wù)對(duì)象的權(quán)利。因?yàn)樵摗稐l例》中沒(méi)有針對(duì)第二十條違法行為的處罰條款，此時(shí)可適用《合同違法行為監(jiān)督處理辦法》的罰則。
當(dāng)然，實(shí)踐中也有經(jīng)銷(xiāo)商不是通過(guò)合同格式條款進(jìn)行限定，而是口頭強(qiáng)制消費(fèi)者交納保險(xiǎn)押金，這種情況則不能適用上述《辦法》《條例》了。
(二)適用消保法系大膽規(guī)制
《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《侵害消費(fèi)者權(quán)益行為處罰辦法》以及部分地方消保條例或?qū)嵤┺k法，共同構(gòu)成了消保法系。消費(fèi)者貸款購(gòu)買(mǎi)汽車(chē)，本質(zhì)上是消費(fèi)行為；經(jīng)銷(xiāo)商強(qiáng)制收取消費(fèi)者的保險(xiǎn)押金，實(shí)質(zhì)上是消費(fèi)侵權(quán)。因此，執(zhí)法機(jī)關(guān)處理這類(lèi)案件時(shí)，可優(yōu)先適用消保法系。
“消費(fèi)者有權(quán)自主選擇提供商品或者服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者，自主選擇商品品種或者服務(wù)方式，自主決定購(gòu)買(mǎi)或者不購(gòu)買(mǎi)任何一種商品、接受或者不接受任何一項(xiàng)服務(wù)?！薄断ā返诰艞l第二款明確賦予消費(fèi)者選擇權(quán)。該法第十六條第三款規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者向消費(fèi)者提供商品或者服務(wù)，應(yīng)當(dāng)恪守社會(huì)公德，誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，保障消費(fèi)者的合法權(quán)益；不得設(shè)定不公平、不合理的交易條件，不得強(qiáng)制交易?！?/span>
上述兩款規(guī)定，是工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)制止強(qiáng)制收取保險(xiǎn)押金、維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的最有力武器。從執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，湖北黃岡、隨州，河南鄭州、漯河，河北邯鄲等地執(zhí)法機(jī)關(guān)都祭起法律利器，根據(jù)《消法》第九條第二款和第十六條第三款，認(rèn)定相關(guān)經(jīng)銷(xiāo)商設(shè)定不公平、不合理的交易條款，排除消費(fèi)者的公平交易權(quán)和選擇權(quán)，屬?gòu)?qiáng)制交易行為。
至于罰則，這些執(zhí)法機(jī)關(guān)都適用《消法》第五十六條。相比之下，湖北黃岡、隨州的做法更值得稱(chēng)道——他們先發(fā)出責(zé)令整改通知書(shū)，責(zé)令經(jīng)銷(xiāo)商限期按消費(fèi)者的合理要求退還押金；限期過(guò)后，再對(duì)拒不退還的經(jīng)銷(xiāo)商以故意拖延或者無(wú)理拒絕消費(fèi)者退還費(fèi)用的要求論處，最終適用第五十六條第(八)項(xiàng)“對(duì)消費(fèi)者提出的修理、重作、更換、退貨、補(bǔ)足商品數(shù)量、退還貨款和服務(wù)費(fèi)用或者賠償損失的要求，故意拖延或者無(wú)理拒絕的”規(guī)定處罰。這是一種精細(xì)執(zhí)法。盡管這種處理方式增加了執(zhí)法人力成本，但維權(quán)力度大、普法效果好，值得大力提倡。
有的地方適用《消法》第五十六條第(十)項(xiàng)“法律、法規(guī)規(guī)定的對(duì)損害消費(fèi)者權(quán)益應(yīng)當(dāng)予以處罰的其他情形”處罰，但究竟是哪些法律法規(guī)、規(guī)定了哪些其他情形，處罰文書(shū)如果語(yǔ)焉不詳，就會(huì)缺乏說(shuō)服力。這一規(guī)定更適合像河南等通過(guò)制定地方條例細(xì)化《消法》的地方。
也有一些地方，如陜西延安、山東臨沂的執(zhí)法機(jī)關(guān)適用《侵害消費(fèi)者權(quán)益行為處罰辦法》。該《辦法》第十二條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者向消費(fèi)者提供商品或者服務(wù)使用格式條款……不得作出含有下列內(nèi)容的規(guī)定……(四)強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)和使用其提供的或者其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品或者服務(wù)，對(duì)不接受其不合理?xiàng)l件的消費(fèi)者拒絕提供相應(yīng)商品或者服務(wù)，或者提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)……”第十五條則明確了罰則。該《辦法》非常適用于規(guī)制強(qiáng)制收取保險(xiǎn)押金的侵權(quán)行為，可操作性較強(qiáng)。它與《消法》的最大不同點(diǎn)在于處罰上限，前者是違法所得3倍以下最高不超過(guò)3萬(wàn)元，后者是違法所得1至10倍或50萬(wàn)元以下。
此外，山東、河南、四川等省頒布了地方消保條例，廣東、湖北等省制定《實(shí)施〈消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法〉辦法》。這些地方條例或?qū)嵤┺k法基本上禁止經(jīng)營(yíng)者違背消費(fèi)者意愿在銷(xiāo)售商品時(shí)附加其他條件，并明確了處罰內(nèi)容，操作性也較強(qiáng)。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)按照特別法優(yōu)于普通法的原則準(zhǔn)確適用。
(三)對(duì)適用競(jìng)爭(zhēng)法系規(guī)制的探討
在實(shí)踐中，一些地方對(duì)經(jīng)銷(xiāo)商強(qiáng)制收取保險(xiǎn)押金的行為適用競(jìng)爭(zhēng)法系進(jìn)行處罰。
比如，河北有部分地區(qū)執(zhí)法機(jī)關(guān)適用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第十二條關(guān)于搭售的規(guī)定，以及《河北省反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)條例》第二十一條“經(jīng)營(yíng)者銷(xiāo)售商品或者提供服務(wù)，不得違背購(gòu)買(mǎi)者的意愿搭售商品、提供服務(wù)或者對(duì)商品的價(jià)格、銷(xiāo)售地區(qū)和經(jīng)營(yíng)對(duì)象等進(jìn)行不合理的限制”之規(guī)定來(lái)定性。
山東有地方執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)定此種行為違反了《山東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法〉辦法》第十八條“經(jīng)營(yíng)者在市場(chǎng)交易中，不得實(shí)施下列行為……(三)脅迫他人之間進(jìn)行交易”之規(guī)定，構(gòu)成涉嫌脅迫他人之間進(jìn)行交易的違法行為。
另外，河南有地方執(zhí)法機(jī)關(guān)曾將汽車(chē)經(jīng)銷(xiāo)商認(rèn)定為“其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者”，按《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》中關(guān)于依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者不得限定他人購(gòu)買(mǎi)其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品的規(guī)定進(jìn)行定性和處罰。
筆者不贊成適用競(jìng)爭(zhēng)法系的調(diào)查方向和辦案思路，理由如下：一是立法宗旨有差異，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》開(kāi)篇即明確為保護(hù)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益，這與消保法系保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的宗旨有所不同。二是工商總局已取消品牌汽車(chē)經(jīng)銷(xiāo)商備案制度，認(rèn)定經(jīng)銷(xiāo)商“依法具有獨(dú)占地位”的基礎(chǔ)不復(fù)存在。三是目前的消保法系完全能滿(mǎn)足查辦此類(lèi)案件的需要，能很好地實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的。相反，競(jìng)爭(zhēng)法系因立法上的先天不足，對(duì)此類(lèi)行為的規(guī)制顯得心有余而力不足。
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