湖南工商查處湖南百旺金賦科技有限公司與湖南

案情簡介
辦案機關：湖南省工商局
處罰時間：2017年9月28日
公告時間：2017年12月11日
處罰結果：責令停止違法行為，對湖南百旺金賦科技有限公司罰款748771.4元，對湖南航天信息有限公司罰款374850.93元
2017年12月11日，國家工商總局發布2017年13號競爭執法公告稱，湖南省工商局經總局授權，于2017年3月17日對當事人湖南百旺金賦科技有限公司(以下簡稱百旺金賦)、湖南航天信息有限公司(以下簡稱湖南航天)涉嫌壟斷協議行為進行立案調查，于2017年9月28日對涉案當事人作出行政處罰決定。
2017年2月20日至21日，湖南省工商局根據群眾舉報，對百旺金賦和湖南航天在長沙市范圍內提供增值稅發票系統銷售和技術服務過程中涉嫌實施壟斷協議問題進行核查。經核實，百旺金賦和湖南航天是長沙市內增值稅發票系統的銷售、培訓、維護和上門服務的兩家單位，百旺金賦主要負責芙蓉區、開福區、高新區及長沙縣、瀏陽市等5個區域增值稅發票系統的銷售和服務工作，湖南航天負責雨花區、天心區、望城區、岳麓區及寧鄉縣等另外5個區域。
經查，增值稅發票系統主要包括稅控盤或金稅盤及電腦、打印機等配套通用設備，稅控盤和金稅盤是密碼商品，電腦、打印機等配套通用設備屬于自由競爭商品。國家稅務總局指定國家信息安全工程技術研究中心生產、銷售稅控盤，指定航天信息股份有限公司生產、銷售金稅盤。2014年以來，國家信息安全工程技術研究中心授權百旺金賦在長沙市范圍內，向納稅人銷售稅控盤并提供相應技術服務；航天信息股份有限公司授權湖南航天在長沙市范圍內，向納稅人銷售金稅盤并提供相應技術服務。納稅人購買稅控盤或金稅盤后，向所在地主管國稅機關申請開通使用。2016年4月19日以前，這兩家單位自由競爭，在各縣市區國稅局及各國稅分局都設有銷售和服務網點。
2016年4月初，根據國家稅務總局的要求，長沙市全面啟動營改增工作，第一批營業稅納稅戶營改增工作要求在2016年5月底之前完成。根據百旺金賦和湖南航天供述，為高效配合國稅機關完成營改增工作，自2016年4月1日至19日間，經百旺金賦的長沙市場部負責人劉某提議，百旺金賦和湖南航天先后經過4次協商，于2016年4月19日在湖南航天辦公場所就長沙市范圍內的增值稅發票新系統銷售和服務簽訂了《增值稅發票管理新系統推行服務范圍區域劃分協議》。協議約定：營改增存量戶、新進戶、稅控機改造戶均按照行政區域5∶5的比例進行劃分(湖南航天占50%、百旺金賦占50%)；按照營改增的嚴格要求推行執行，共同做好原有客戶的服務。在長沙市10個行政區域中，雨花區、天心區、岳麓區、望城區和寧鄉縣等5個區域劃由湖南航天銷售并提供服務，芙蓉區、開福區、高新區和瀏陽市、長沙縣等5個區域劃由百旺金賦銷售并提供服務。雙方共同提供服務的地區，原則上按照各自一半的比例控制。若年底雙方劃分的市場比例大于3%，雙方約定：當湖南航天高于比例時，同意拿出雨花區高橋分局進行調劑；百旺金賦高于比例時，同意拿出高新區局進行調劑。雙方還約定，如果納稅人特定選擇服務單位的，雙方應遵循納稅人自愿選擇的原則。
協議達成后，雙方按照協議約定，在對方的銷售區域，不再主動向增值稅納稅人銷售稅控盤或者金稅盤并提供相應的技術服務。這兩家技術服務單位提供的2016年度及2017年1至2月稅控盤(金稅盤)銷售數量也表明，協議簽訂后，在對方的銷售區域，本單位的銷售數量銳減，甚至個別月份銷售數量為零，而屬于本單位銷售區域的銷售數量急劇增長。
百旺金賦和湖南航天制作條款基本相同的格式合同，制定相應的收費獎勵措施，在收取稅控盤或金稅盤技術服務費的同時，另外按照每戶每年150元的標準收取IT外包服務費。2016年4月至2016年年底，百旺金賦在長沙市范圍內向3923戶增值稅納稅人收取IT外包服務費588450元(含稅金額)，2017年1至2月向1026戶增值稅納稅人收取IT外包服務費153900元(含稅金額)；湖南航天在長沙市范圍內向13866戶增值稅納稅人收取IT外包服務費2250525元(含稅金額)，2017年1至2月向6280戶增值稅納稅人收取IT外包服務費1272990元(含稅金額)。
在收取IT外包服務費過程中，兩家公司對各區域工作人員按照每戶20元的標準獎勵，導致少數工作人員存在違規收取該費用現象。因這部分違規收費是工作人員在現場以口頭方式推薦銷售的，故無法統計違規收費的具體數額。
湖南省工商局指出，在湖南省長沙市范圍內，只有百旺金賦和湖南航天兩家公司提供增值稅發票系統銷售和技術服務。這兩家單位是具有競爭關系的經營者。百旺金賦和湖南航天違反國家稅務總局的相關規定，達成并實施具有排除競爭效果的增值稅發票系統銷售和服務區域劃分協議。百旺金賦和湖南航天還制定了條款基本相同的增值稅發票系統通用設備IT外包服務格式合同，違反國家發展和改革委員會要求技術服務單位保證納稅人能夠正常打印發票的規定，在銷售稅控盤或金稅盤并收取技術服務費的同時，另外向部分納稅人收取IT外包服務費，損害納稅人利益。湖南省工商局認為，百旺金賦和湖南航天的上述行為違反了《反壟斷法》第十三條第一款第(二)項和《工商行政管理機關禁止壟斷協議行為的規定》第五條第(一)項的規定，構成劃分商品銷售地域的壟斷協議行為。
鑒于百旺金賦和湖南航天積極配合調查，主動提供關鍵證據并改正壟斷協議行為，且2016年度兩家公司壟斷行為產生的收益無法計算，收取的增值稅發票系統通用設備IT外包服務費也無法統計違規收費數額，根據《反壟斷法》第四十六條第一款之規定，湖南省工商局對百旺金賦和湖南航天作出行政處罰。

辦案人員談案件分析——定性為壟斷協議案的三個理由

湖南省工商局經過調查認定，湖南百旺金賦科技有限公司(以下簡稱百旺金賦)與湖南航天信息有限公司(以下簡稱湖南航天)達成具有排除競爭效果的增值稅發票系統銷售和服務區域劃分協議，構成劃分商品銷售地域的壟斷協議行為。對于本案的定性，湖南省工商局主要有三個理由。

涉案兩家公司屬于具有競爭關系的經營者
增值稅發票系統運用先進的安全密碼算法以及加密、解密技術和電子黑匣子存儲技術，提供完善的增值稅發票系統解決方案，用于發票防偽、稅源控制和稅務系統身份認證，具備發票開具、發票領用、發票安全存儲、發票管理、身份認證和抄報稅功能。
國家稅務總局印發的《關于全面推行增值稅發票系統升級版工作有關問題的通知》(以下簡稱《通知》)第四條規定：除通用定額發票、客運發票和二手車銷售統一發票，增值稅一般納稅人和小規模納稅人發生增值稅業務對外開具發票一律使用金稅盤或稅控盤開具。
在長沙市范圍內，百旺金賦銷售的稅控盤、湖南航天銷售的金稅盤都是納稅人生成增值稅發票的電子底賬，作為納稅申報、發票數據查驗以及稅源管理、數據分析利用的依據，而且這兩家公司是長沙市國稅機關認可的增值稅發票系統技術服務單位。因此，在長沙市范圍內的增值稅發票系統銷售和技術服務市場，百旺金賦和湖南航天是具有競爭關系的經營者。

按照行政區域劃分服務范圍構成壟斷協議行為
《通知》第八條規定：原使用稅控收款機、網絡發票的納稅人，使用增值稅發票系統升級版后，仍可由具備服務能力的原稅控收款機、網絡發票的服務單位繼續服務，但不得再收取稅控收款機、網絡發票的服務費用，技術維護費應按照《國家發展改革委關于完善增值稅稅控系統收費政策的通知》規定的標準收取。
《通知》第十條規定：原使用增值稅防偽稅控系統和貨物運輸業增值稅專用發票稅控系統的納稅人置換為升級版的工作中，要按照打破原有固化的服務格局，形成有序競爭機制、提高服務質量的原則，合理確定好增值稅發票系統升級版服務單位的服務范圍。
《通知》第十一條指出，各地要高度重視升級版推行工作，將推行工作做好做實，積極穩妥地制定符合本地區實際情況的推行方案，實現服務單位的有序競爭。
依據國家發改委、國家稅務總局的上述文件規定，增值稅發票系統銷售和技術服務市場是一個開放、競爭的市場。百旺金賦和湖南航天違反國家稅務總局的相關規定，雙方經過4次協商，達成將長沙市10個行政區域按照5∶5的比例劃分銷售區域的《增值稅發票管理新系統推行服務范圍區域劃分協議》。協議達成后，雙方按照協議約定，在對方的銷售區域，不再主動向增值稅納稅人銷售稅控盤或者金稅盤并提供相應的技術服務。兩家公司提供的2016年度及2017年1至2月稅控盤或金稅盤銷售數量也表明，協議簽訂后，在對方的銷售區域，本單位的銷售數量銳減，甚至個別月份銷售數量為零，而屬于本單位銷售區域的銷售數量急劇增長。
因此，百旺金賦和湖南航天達成并實施劃分增值稅發票系統銷售區域的行為，屬于分割銷售地域市場的壟斷協議行為。

阻礙競爭損害了納稅人利益
百旺金賦和湖南航天在長沙市增值稅發票系統銷售和技術服務市場，是具有競爭關系的經營者。兩家公司按照行政區域劃分各自的銷售和服務范圍，形成新的固化服務格局，阻礙了競爭。
國家發改委印發的《關于完善增值稅稅控系統有關收費政策的通知》第三條指出，從事增值稅稅控系統服務的有關技術服務單位在提供服務時，對使用稅控盤系列產品的納稅戶，按每戶每年每套330元收取技術維護費。百旺金賦和湖南航天按照行政區域劃分服務范圍，在一定區域內形成事實上的獨家經營格局，剝奪了納稅人的自由選擇權。
該《通知》中的《技術服務協議參考樣本》第一條第(一)項要求，技術服務單位負責納稅人開票子系統的安裝和升級工作，保證納稅人能正常開具增值稅發票。但是，百旺金賦和湖南航天制作條款基本相同的格式合同，制定相應的收費獎勵措施，各自駐國稅分局工作人員在收取金稅盤或稅控盤技術服務費的同時，按照固定標準另外向部分納稅人收取通用設備IT外包服務費，阻礙了IT外包服務質量和服務價格競爭，損害了納稅人利益。□湖南省工商局

規制寡頭市場壟斷行為須加強執法合力

2017年12月11日，國家工商總局發布湖南省工商局查處湖南百旺金賦科技有限公司與湖南航天信息有限公司壟斷協議案，對兩名當事人罰款112.36萬元。從處罰決定書來看，本案是一起典型的分割銷售地域市場的壟斷協議案件。同時，本案所呈現的市場準入管制導致寡頭市場并滋生壟斷行為的現象值得關注。

寡頭市場容易滋生壟斷行為
本案中，作為增值稅發票系統重要組成部分的稅控盤或金稅盤(二者之間具有替代關系，以下統稱稅控設備)銷售及相應技術服務市場是典型的寡頭壟斷市場。在長沙地區，僅本案兩個當事人可以向納稅人銷售稅控設備及提供相應技術服務。
導致上述寡頭壟斷市場格局形成的根源在于：一方面，稅控盤和金稅盤分別由國家稅務總局指定國家信息安全工程技術研究中心和航天信息股份有限公司生產、銷售；另一方面，2014年以來，國家稅務總局指定的兩家稅控設備生產、銷售單位在湖南省長沙市范圍內各自僅授權了一家公司，即本案兩個當事人銷售稅控設備并提供相應技術服務。
在以往工商部門查處的多起涉及分割市場的壟斷協議案件中，當事人的數量通常比較多。這種情況尤其在保險行業的系列壟斷案件中較為普遍，如江西省工商局2015年12月28日查處的保險行業壟斷協議案即涉及17家保險公司。
在這些案件中，當事人多依托相關行業協會協調、溝通，相關行業協會對壟斷協議的達成、實施可謂“功不可沒”。而在本案中，因為競爭者只有本案兩個當事人，不需要類似的組織、協調平臺，經過4次協商，本案兩個當事人簽訂了《增值稅發票管理新系統推行服務范圍區域劃分協議》。相較于市場競爭主體眾多、競爭較為充分的領域，這樣一種寡頭壟斷的市場格局更容易達成并實施分割市場等壟斷協議。

復雜競爭問題分析
寡頭市場容易產生復雜的競爭問題，導致多種壟斷行為相伴而生，一般出現兩種壟斷行為：達成并實施壟斷協議行為、濫用市場支配地位等其他壟斷行為。
一是分割銷售地域市場的壟斷協議行為。本案兩個當事人簽訂的《增值稅發票管理新系統推行服務范圍區域劃分協議》約定，按照長沙市行政區域5∶5的比例劃分市場，二者各負責5個區縣，而對于雙方共同提供服務的地區，原則上也按照各半比例控制。兩個當事人甚至還約定若在年底雙方劃分的市場比例大于3%時，還要協商進行調劑。
湖南省工商局調查顯示，簽訂壟斷協議之后，本案兩個當事人不再主動向對方銷售區域銷售稅控設備及提供相應技術服務，屬于兩個當事人各自銷售區域的銷售數量劇增，不屬于的銷售數量則銳減，甚至個別月份銷售數量為零。此種劃分銷售區域的行為，在一定區域內形成事實上的獨家經營格局，阻礙了稅控設備及相應技術服務的市場競爭，也剝奪了納稅人的自由選擇權，屬于分割銷售地域市場的壟斷協議行為。
二是涉嫌存在濫用市場支配地位等其他壟斷行為。從另一個角度來看，如果難以證實存在分割市場的行為，本案兩個當事人的行為還有濫用集體市場支配地位之嫌。《反壟斷法》第十九條規定的集體市場支配地位，一般產生于寡頭市場，即一個市場中僅有幾家企業，如兩三個經營者從事相關業務。如前所述，本案當事人是長沙地區僅有的兩家獲得授權銷售稅控設備及提供相應技術服務的企業。根據《反壟斷法》第十九條的規定，兩個當事人在相關市場的市場份額合計達到三分之二且每一經營者市場份額都不小于十分之一的可以推定經營者具有市場支配地位。結合處罰決定書所披露的信息，兩個當事人在長沙地區稅控設備及相應技術服務市場可能具有集體市場支配地位。
本案兩個當事人分割市場所涉及的稅控設備及相應技術服務實行的是政府定價，分割市場的行為并不能在該業務上直接為兩個當事人帶來額外收益(如通過漲價帶來額外收益)。但是，除了該業務外，兩個當事人還在各國稅分局辦公場所向納稅人“推薦”購買IT外包服務，同時制定獎勵政策，導致出現部分工作人員違規收取該費用的現象。據此理解，兩個當事人可能還存在濫用其在稅控設備及相應技術服務市場的集體市場支配地位，搭售或附加不合理交易條件的行為。
此外，本案兩個當事人提供IT外包服務時的格式合同條款基本相同，價格也均為每戶每年150元的標準，其行為涉嫌達成、實施固定價格的壟斷協議。因此，兩個當事人涉嫌實施分割市場壟斷協議行為，或者涉嫌存在實施濫用集體市場支配地位與壟斷協議相結合的行為，損害IT外包服務市場的競爭和納稅人的利益。

部門協作加強寬進嚴管與行政指導
《反壟斷法》出臺10年來，我國反壟斷執法部門的執法活動愈發常態化、專業化、精細化。在本案的處罰決定書中，兩個當事人在不同銷售區域的銷售數量變化情況通過表格的形式一目了然地反映了分割銷售地域市場壟斷協議所帶來的直接后果。同時，兩個當事人分割市場本身雖然不會直接帶來額外收益，但湖南省工商局在重點關注了兩個當事人分割市場行為之后，又查實了兩個當事人在IT外包服務市場的不當行為，從而進一步論證了壟斷行為所造成的損害后果，即對IT外包服務市場的競爭及納稅人利益造成了損害。此外，本案中所反映出的多種壟斷行為相結合、并存的情況在現實中較為常見。反壟斷執法部門應在執法活動中對此特別關注，盡可能詳細而完整地展現案件全貌，全面評估壟斷行為所造成的后果，同時也對市場主體起到警示作用。
在我國，寡頭壟斷市場的形成很多時候與市場準入方面的諸多限制有關。一些市場的準入門檻過高(如原料藥市場)甚至直接通過行政手段限定參與市場的主體，由此造成競爭缺失、競爭不足的格局，也容易滋生不正當競爭及腐敗問題。
2014年7月8日，國務院發布《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》，要求放寬市場準入，打破地區封鎖和行業壟斷。由此，行業主管部門應當著力消除一些不必要的市場準入限制或者降低過高的準入門檻，在相應領域引入競爭活水，從源頭上避免因市場準入限制造成寡頭壟斷市場格局，進而誘發競爭問題。
本案中，國家稅務總局僅允許兩家企業從事相關業務，如果能夠適當放開市場準入，將企業數量增加到10家以上，將有效緩解這一市場中的不正當競爭及壟斷問題。
相較于反壟斷執法部門而言，行業主管部門與其所主管的行業、領域內的企業的接觸更為頻繁，對企業的日常運營也更為了解。行業主管部門應當注意加強與反壟斷執法部門的協作，加強對相關企業特別是對寡頭壟斷企業、公用企業等的行政指導，多給企業打反壟斷合規“預防針”，在發現或知悉壟斷行為線索時，及時與反壟斷執法機構溝通、協調，以有效遏制此類寡頭市場壟斷行為，增強企業的守法經營、誠信自律意識。