從新疆江蘇查處的兩件案件看供水行業的反壟斷

案情簡介

案例一：烏魯木齊水業集團有限公司濫用市場支配地位限定交易案
辦案機關：新疆維吾爾自治區工商局
處罰時間：2016年10月12日
處罰結果：罰款149.3891萬元
2014年4月18日，新疆維吾爾自治區工商局檢查發現，烏魯木齊水業集團有限公司在新、改、擴建供水接裝業務過程中，要求用戶單位必須選用其指定的廠家的水表，必須與其下屬子公司簽訂水表采購合同，否則不予向用戶通水。經國家工商總局授權，新疆維吾爾自治區工商局于2014年12月18日對當事人涉嫌濫用市場支配地位限定交易的壟斷行為進行立案調查，于2016年10月12日對當事人作出行政處罰決定。
經查，烏魯木齊市主城區內供水服務由當事人獨家提供，本案相關市場中的商品范圍為城市公共供水服務。另外，當事人系烏魯木齊市區內主城區唯一的城市公共供水企業，不存在同類經營的競爭關系，本案相關市場中的地域范圍為當事人的供水區域的地域范圍。因此，新疆維吾爾自治區工商局認為，本案相關市場界定為烏魯木齊市區內主城區所轄地域范圍內的城市公共供水服務市場。
另查明，在烏魯木齊市區內主城區內只有當事人這一家城市公共供水企業，當事人提供的城市公共供水服務所占市場份額為100%。在本案相關市場中，當事人具備唯一經營者地位。在本案相關地域市場內，用戶對當事人在城市公共供水服務上具有很強的依賴性。此外，《城市供水條例》《烏魯木齊市城市供水用水條例》《市政公用事業特許經營管理辦法》等行政法規和規章對經營城市供水有著嚴格的主體資格要求，相關地域市場內同類經營者數量有限。根據《反壟斷法》第十八條以及《工商行政管理機關禁止濫用市場支配地位行為的規定》第十條的規定，新疆維吾爾自治區工商局認定當事人在烏魯木齊市區內主城區所轄地域范圍的城市公共供水服務市場具有市場支配地位。
當事人在向用戶提供供水服務過程，通過三種方式實施了限定用戶與其指定的經營者進行交易的濫用市場支配地位行為：一是通過制發《關于規范使用小型供水工程材料的通告》《新（改、擴）建住宅小型涉水工程材料供應商庫中標通告》《關于規范新（改、擴）建樓房民用水表安裝管理工作的通知》《水業集團關于規范供排水建設事宜的通知》《關于規范烏魯木齊市水表及小型閘門的通知》等文件，限定用戶與其指定的經營者交易；二是通過制定相關管理辦法和工作流程，在用戶辦理審批手續時，與水表銷售、小型涉水工程承攬同步進行，實施限定交易行為；三是當事人內設有水業稽查隊，用戶是否采購當事人指定的水表等工程材料、小型涉水工程是否由當事人下屬公司負責實施都是其重要的稽查內容，一旦發現用戶未使用當事人指定的水表后，通過下發函件的方式，要求未使用指定水表的單位重新簽訂水表使用協議。
新疆維吾爾自治區工商局認為，當事人在烏魯木齊市區主城區地域范圍的城市公共供水服務市場具有市場支配地位。當事人無正當理由，利用其市場支配地位，在用戶向其申請供水服務時，限定用戶只能與其指定的經營者進行交易，其行為損害了用戶的合法權益，剝奪了用戶的自由選擇權，排擠和限制了烏魯木齊市區主城區地域范圍內涉水工程施工企業及水表銷售企業的公平競爭，違反了《反壟斷法》第十七條第（四）項以及《工商行政管理機關禁止濫用市場支配地位行為的規定》第五條第（二）項的規定，構成沒有正當理由，限定交易相對人只能與其指定的經營者進行交易的濫用市場支配地位行為。根據《反壟斷法》第四十七條和《行政處罰法》第二十七條之規定，該局對當事人作出行政處罰。
案例二：宿遷銀控自來水有限公司壟斷行為案
辦案機關：江蘇省工商局
處罰時間：2016年11月28日
處罰結果：沒收違法所得3665347.08元，并處罰款1835071.66元
2015年年初，宿遷市部分房地產開發企業舉報稱，宿遷銀控自來水有限公司濫用其城市自來水供水服務的市場壟斷地位，在住宅小區的給水安裝等工程中指定交易相對人，破壞自來水供應相關市場的公平競爭秩序。2015年6月8日，江蘇省工商局經國家工商總局授權，對宿遷銀控自來水有限公司的壟斷行為進行立案調查，于2016年11月28日對涉案當事人作出行政處罰決定。
經查，當事人提供的商品（服務）主要是城市公共自來水供水服務，本案的相關商品市場確定為城市公共自來水供水服務市場，相關市場的地域范圍為宿遷市宿城區、洋河新區、蘇宿工業園區、市經濟開發區。因此，本案相關市場最終確定為：宿遷市宿城區、洋河新區、蘇宿工業園區、市經濟開發區所轄范圍內的城市公共自來水供水服務市場。
當事人在其特許經營的區域內具有獨家經營的權利，其所提供的城市公共自來水供水服務所占的市場份額為100%，在本案相關市場中具有唯一經營者地位，具有控制相關市場公共自來水供應數量、價格及其他相關交易條件的能力。在本案的相關地域市場內，房地產開發企業對當事人的城市公共自來水供水服務具有完全的依賴性。根據《城市供水條例》和《江蘇省城鄉供水管理條例》《宿遷市城鄉供水管理辦法》等規定，對經營城市供水有嚴格的主體資格要求，相關地域市場內同類經營者數量有限。因此，根據《反壟斷法》第十八條及《工商行政管理機關禁止濫用市場支配地位行為的規定》第十條的規定，江蘇省工商局確定當事人在宿遷市宿城區、洋河新區、蘇宿工業園區、市經濟開發區所轄范圍的城市公共自來水供水服務市場具有市場支配地位。
另查明，2007年6月18日，當事人在其原工程管理部、管網部、技術部等部門基礎上整合組建宿遷聯合市政工程有限公司（以下簡稱聯合公司），為當事人的全資子公司，其經營所得上交給當事人。自聯合公司成立后，當事人在房地產開發企業向其就新建住宅小區提出用水申請時，無正當理由指定由聯合公司負責相關供水工程施工，具體實施了三種指定交易的行為：一是房地產開發企業提出供水申請時，被要求與當事人指定的供水工程施工企業進行交易；二是當事人在給房地產開發企業的《申請接水回復》中，要求與當事人指定企業進行交易；三是與房地產開發企業簽訂的三類供水工程協議中，明確要求房地產開發企業接受其指定交易，房地產開發企業在施工單位選擇、設備材料采購等方面均無自主選擇權。因此，江蘇省工商局認定，當事人濫用市場支配地位實施指定交易的壟斷行為。
江蘇省工商局認為，當事人作為承擔城市供水服務的公用企業，在其獲取特許經營權的相關市場內利用市場支配地位，沒有正當理由，限定房地產開發企業只能與其指定的聯合公司進行交易，該行為排擠了其他經營者的公平競爭，擾亂了公平競爭的市場秩序，其行為違反了《反壟斷法》第十七條第一款第（四）項和《工商行政管理機關禁止濫用市場支配地位行為的規定》第五條第（二）項的規定，構成濫用市場支配地位限定經營的壟斷行為。根據《反壟斷法》第四十七條之規定，該局對當事人作出行政處罰。

案評一 濫用市場支配地位限定交易行為的法律分析
 

國家工商總局連續公布兩件自來水公司濫用市場支配地位限定交易案件，分別為烏魯木齊水業集團有限公司濫用市場支配地位限定交易案和宿遷銀控自來水有限公司壟斷行為案。這兩件案件均涉及自來水公司在供水服務中強迫相對方接受其指定公司服務的指定交易行為，本文從自來水公司在相關市場具有市場支配地位的認定條件、作出限定交易行為的反壟斷分析兩方面進行分析，以期對規制此類違法行為起到指導作用
認定具有市場支配地位的條件
自來水是自來水處理廠汲取江河湖泊及地下水，地表水經過凈化、消毒后生產出來的符合相應標準的供人們生活、生產使用的水。自來水是我國居民（尤其是城鎮居民）的主要水源。雖然我國居民在日常生活中也會使用其他水源（比如瓶裝水或者桶裝水），但是鑒于自來水產品的價格優勢，其他生活飲用水無法成為自來水的有效替代產品。因此，上述兩個案件都將自來水界定為單獨的相關產品市場，與其他水源不具有替代性是合理的。
我國對于自來水公司實施嚴格的資質管理。雖然隨著市場經濟的深入發展，某些城市已經出現多個自來水公司，但是自來水行業的競爭非常不充分，幾乎每一家自來水公司都在其經營的地域范圍內成為壟斷企業。在上述兩件案件的行政處罰決定書中，我們可以看到：執法部門沒有在涉案地域范圍發現任何同類競爭企業。因此，涉案相關區域內并沒有存在兩家或以上的自來水公司，這可以直接認定涉案的自來水公司為壟斷企業。
從法律層面看，作為壟斷企業的自來水公司必須接受兩類法律的監督：一是依據我國《城市供水條例》的規定，自來水公司必須接受城市規劃行政主管部門、水行政主管部門、城市供水行政主管部門和地質礦產行政主管部門等機構的行業監管；二是自來水公司還必須接受我國《反壟斷法》的監督。自來水公司不得利用自身的壟斷地位，并以被其他行政部門所監管為托辭，實施《反壟斷法》所禁止的濫用市場支配地位排除、限制競爭行為。
限定交易行為的反壟斷分析
依據我國《反壟斷法》，六類濫用行為被禁止：不公平高價或者低價、掠奪性定價、拒絕交易、限定交易、附加不合理條件、差別待遇。在我國，自來水的價格一般由省級人民政府制定，同時自來水公司具有不間斷供水的義務，因而自來水行業一般不會出現不公平高價或低價、掠奪性定價以及拒絕交易的濫用行為。但是，自來水公司有可能憑借其在供水服務中的市場支配地位實施其他濫用行為。在上述兩個案件中，涉案自來水公司所實施的即為限定交易的行為。
限定交易（又稱獨家交易）在學理上被認為是一種排擠競爭者的濫用行為。在實施該行為的時候，具有市場支配地位的涉案企業為了獲取壟斷利潤，強迫交易相對方必須與其自身或者其指定的企業進行獨家交易。值得注意的是，限定交易并不必然違反《反壟斷法》，有些獨家交易能起到促銷產品、提升競爭力的效果，最終也能讓消費者獲益。但是，如果擁有市場支配地位的企業與大量交易相對方簽訂獨家協議，那么其他競爭者即便生產效率高于壟斷企業，也會因為無法獲得足夠的市場份額而被排擠出市場，呈現劣幣驅逐良幣的負面效應。因此，限定交易行為的反壟斷分析側重于衡量該行為對于其他競爭者的市場封鎖效應，以及對于消費者權益的損害程度。
上述兩個案件所涉及的指定交易行為均為自來水公司強迫房地產開發企業購買自來水公司指定公司的供水周邊產品（比如水表、閥門、管道等），以及必須由自來水公司指定的供水工程施工企業來實施供水工程服務。
雖然供水服務屬于國家嚴格監管的壟斷行業，但是供水周邊產品以及供水工程服務均為競爭性行業，存在大量的競爭者。自來水公司強迫其經營區域內的所有房地產企業與其指定的公司進行交易，完全排除了其他競爭者提供服務的可能性。其結果是在這些競爭性行業中形成市場封鎖效應，不但排除了其他競爭者的競爭，而且限制了消費者的選擇權。
此外，在這兩個案件中，自來水公司為自己的行為辯護稱：使用其指定公司的產品或者服務可以保證供水服務的質量以及安全。但是，保證供水質量并不能成為其限定一家公司進行交易或使用其指定產品的理由。這在上述兩個案件的行政處罰決定書中已經明確論述：相關法律法規僅規定，只要符合國家和行業標準的設備、管材和器具，并經法定檢定機構檢定合格都可以使用；這些法規并未賦予自來水公司限定用戶只能使用其指定產品的權利。
綜上，依照《反壟斷法》的相關規定，上述兩案的涉案當事人行為均為指定交易的濫用市場支配地位行為。

□案評人 侯利陽
（上海交通大學凱原法學院）

 

案評二 明晰有關濫用市場支配地位壟斷行為的豁免理由與處罰標準
 

江蘇省工商局與新疆維吾爾自治區工商局依據《反壟斷法》，分別對宿遷銀控自來水有限公司與烏魯木齊水業集團有限公司濫用市場支配地位實施壟斷行為進行處罰。從企業性質分析，宿遷銀控自來水有限公司與烏魯木齊水業集團有限公司屬于傳統意義上公用企業。這類企業在所轄經營區域內通常具有城市公共供水服務市場壟斷地位。它們獲得壟斷地位有兩層面原因：一方面，在一定的行政區劃地理區域內，由于城市公共供水基礎設施具有前期投入成本大、回收周期長的特征，并且獨家企業提供服務比多家企業提供服務更能夠節省社會成本與提高總體效率，因而城市公共供水服務市場具有自然壟斷屬性；另一方面，政府為了有效保障企業與社會公眾對于城市公共供水這一公益性服務的需求，傾向于通過授予特許經營權的方式，指定與監管特定企業獨家經營城市公共供水服務，從而在城市公共供水服務領域形成壟斷
由于城市公共供水服務市場兼具自然壟斷與國家壟斷屬性，并且受到政府嚴格的價格監管，這導致獨占壟斷企業通常盈利水準偏低，因而其他企業并沒有進入此類市場的強烈意愿。基于這一現狀，獨占壟斷企業在城市公共供水服務這一公益性市場獲得與維持市場壟斷地位，不但具有法律許可、行政扶持與政策依據，還具有客觀合理性與必要性。
明確反壟斷豁免理由的法定性要求
雖然城市公共供水服務市場屬于公益性領域，政府“有形之手”通過授予專營權與監管方式在該類市場發揮充分效用，但城市公共供水服務的配套產品與工程服務市場卻屬于競爭性領域。這類市場理應由市場“無形之手”發揮主導作用，以實現市場資源的優化合理配置。
宿遷銀控自來水有限公司與烏魯木齊水業集團有限公司作為城市公共供水服務獨家壟斷企業，通過侵犯交易相對人自主選擇權的方式，將在公益性領域的壟斷地位影響力傳導到競爭性領域，并利用這種壟斷地位影響力的外溢效應獲取豐厚盈利，這類行為混淆了公益性與競爭性領域的界限，本質上構成了利用其在公益性領域的合法壟斷地位而在競爭性領域實施壟斷的行為。
宿遷銀控自來水有限公司與烏魯木齊水業集團有限公司在為自身利用市場支配地位限定交易行為合法性進行申辯時，都以保障質量標準統一性與工程安全性作為其反壟斷豁免的依據，但均未得到工商部門的認可。江蘇省工商局與新疆維吾爾自治區工商局在行政處罰決定書中載明，只有在國家法律法規與相關政策明確提出了限定交易以保障質量標準統一性與工程安全性要求的前提下，才能確立獨占壟斷企業利用市場支配地位限定交易行為的合法性。筆者認為，這種執法標準值得借鑒推行。
在執法實踐中，明確反壟斷豁免理由的法定性與政策性要求，能夠有效預防與規制公用企業以公益借口掩蓋濫權事實的規避《反壟斷法》的行為。進一步而言，法定性與政策性要求不但在一定程度上避免了關于反壟斷豁免執法標準的裁量隨意性與非統一性，還可為公用企業預防壟斷風險提供明晰的合規指引。
建立明晰化處罰標準體系
通過分析上述兩案的行政處罰決定書，筆者認為，反壟斷執法部門對于認定濫用市場支配地位壟斷行為的處罰標準還有改進的空間：一是企業壟斷行為違法所得的計算標準與方式需要進一步細化，厘清企業壟斷行為違法所得、合法所得與應予扣減成本之間的界限；另一方面，從輕或減輕處罰適用條件以及濫用市場支配地位壟斷行為的行政處罰幅度也需要進一步細化。
依據《反壟斷法》第四十九條的規定，反壟斷執法部門在確定濫用市場支配地位壟斷行為的具體行政罰款數額時，應當考慮違法行為的性質、程度和持續的時間等因素。而依據《行政處罰法》第二十七條規定，如果濫用市場支配地位壟斷行為主體主動消除或減輕違法行為危害后果，則應當被依法從輕或減輕行政處罰。如何確立《反壟斷法》與《行政處罰法》這兩項規定的內容銜接與競合適用，確立行之有效的執法標準及行政罰款量化分級標準，值得反壟斷執法部門思考。
筆者建議，反壟斷執法部門在針對濫用市場支配地位的壟斷行為，逐步建立系統化、明晰化、具體化的處罰標準體系，從而避免損害反壟斷執法的統一性與權威性。

□案評人 翟 巍
（華東政法大學經濟法學院）

 

案評三 警惕市場力量傳導效應 切實維護消費者利益
 

2016年4月，國家工商總局決定在全國范圍開展集中整治公用企業限制競爭和壟斷行為專項執法行動，產生了巨大社會影響力。2016年12月12日，國家工商總局一天之內公布三件壟斷案件，其中兩件為供水公司濫用市場支配地位限定交易案。這是繼2015年2月海南省東方市自來水公司案、2016年5月內蒙古自治區阿拉善左旗城市給排水公司案后，工商系統再次瞄準供水公司壟斷行為作出的行政處罰。但與此前案件不同的是，這次公布的烏魯木齊水業集團有限公司案和宿遷銀控自來水有限公司案違反的是我國《反壟斷法》第十七條第一款第（四）項“沒有正當理由，限定交易相對人只能與其指定的經營者進行交易”的規定，該類行為較之前供水公司壟斷案件所涉行為而言更加復雜
從國家工商總局公布的競爭執法公告可知，烏魯木齊水業集團通過制發文件、制定相關管理辦法和工作流程等方式，圈定各類供水設施安裝和水務工程的“材料庫”，從而指定交易經營者；宿遷銀控自來水公司的行為更加直接，直接指定或在協議中指定供水工程的承包公司。而兩家供水公司指定的經營者，分別為兩家供水公司的子公司。此類行為的復雜性在于，兩家供水公司利用自身市場支配力，通過指定交易經營者影響相鄰相關市場的競爭，此類效應被稱為“傳導效應”。
在我國，傳導效應這一概念首次出現在商務部禁止可口可樂收購匯源的審查決定的公告中，公告指出：“集中完成后，可口可樂公司通過控制‘美汁源’和‘匯源’兩個知名果汁品牌，對果汁市場控制力將明顯增強，加之其在碳酸飲料市場已有的支配地位以及相應的傳導效應，集中將使潛在競爭對手進入果汁飲料市場的障礙明顯提高。”
傳導效應在法律上沒有明確定義。從廣義上看，傳導效應表現為在某一相關市場已經取得支配地位的市場主體，通過某些市場行為進行市場力量的延伸，從而在相鄰市場內取得市場支配地位或影響相鄰市場的競爭。除了并購之外，搭售、附加不合理交易條件和指定交易經營者等行為都易形成傳導效應。
在國家工商總局公布的兩件案件中，烏魯木齊水業集團有限公司和宿遷銀控自來水公司均在城市公共自來水供水服務市場占有支配地位。由于供水價格并沒有明顯的上漲空間，涉案兩家供水公司便瞄準相鄰市場即供水設施、材料市場和供水工程承包市場。而這兩類市場內存在較多經營者，競爭較為充分，兩家供水公司利用小區、房地產開發商等交易相對人對自身的依賴性，強行限制交易相對人的選擇自由，損害了相鄰市場公平競爭和交易相對人的自由選擇權。
需要注意的是，雖然兩案中被限制選擇自由的交易相對人為小區、房地產開發商等，但是傳導效應的終端仍是消費者。也就是說，在小區、房地產開發商因為供水公司指定交易經營者的行為受到損失后，很有可能將這些損失轉嫁到消費者身上。由此可見，消費者利益是否減損應是分析供水公司指定交易經營者行為效果的重要標準。從近期國家工商總局公布的競爭執法公告看，工商系統在查處濫用市場支配地位案件時，遵循較為完善的“界定相關市場——認定相關市場支配地位——認定濫用市場支配地位行為——分析當事人的正當理由——分析濫用市場支配地位行為效果——定性與處罰”的思路。而對于消費者利益是否受到損害這一重要標準，反壟斷執法部門還是在行政處罰決定書中進一步明確為好。
隨著反壟斷執法水平的不斷提高，經營者規避反壟斷執法的行為也必然更加復雜。反壟斷執法機構在執法過程中，除了密切關注案件所涉相關市場的競爭狀況之外，還需通過經營者的經營范圍分析涉案相關市場的相鄰市場，警惕較為隱蔽的傳導效應。需要注意的是，消費者利益永遠是反壟斷執法的關鍵詞，反壟斷執法部門在反壟斷案件的調查、處罰以及案件分析、定性過程中，應重點關注涉嫌壟斷行為對于“民生”以及消費者利益的影響。