湖南工商再發公平競爭補審行政建議書

案情簡介
　　執法時間：2018年3月14日
　　執法機關：湖南省工商局
　　執法結果：湖南省工商局向省經信委發出行政建議書，省經信委已督促下級單位立行立改。目前，岳陽市經信委已撤銷違規文件，全省經信部門文件補審、工商和市場監管部門案件核查工作正在進行中。


　　2018年1月，湖南省水電企業協會500多個會員單位聯名向湖南省工商局投訴，反映全省各地電網公司強迫發電企業購買發電數據采集裝置，并強制要求于2017年12月28日前完成，對未按其要求購買裝置的業主，將在2018年1月結算時，追究違約責任。
　　省工商局競爭執法局執法人員首先走訪調研了省經信委、省發改委、國網湖南電力公司等部門和單位，掌握了基本情況，取得了相關文件資料。執法人員分析研究認為，投訴反映的問題客觀存在，其中，不同層級、不同主體可能涉嫌行政壟斷、濫用市場支配地位和壟斷協議等不同違法違規行為。
　　1月18日，省工商局競爭執法局組織召開專門會議，部署開展全面核查。經綜合各地核查情況，省工商局發現在電網非統調電源發電數據采集工作中，確實存在經信部門濫用行政權力排除、限制競爭，公用企業涉嫌濫用市場支配地位以及供應商涉嫌達成壟斷協議等行為。省工商局決定，首先解決行政壟斷問題，邊核查邊糾正；對經營者涉嫌壟斷行為繼續深入核查，視進展情況向國家工商總局申請授權查處。
　　經核查，本案所涉及的行政壟斷問題主要表現在兩個方面：一是全省絕大部分市州經信部門就開展電網非統調電源發電數據采集工作制發的文件涉及市場主體經濟活動，是相繼于2017年4月以后新制發的增量文件，均未按規定進行公平競爭審查，違反了《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》有關規定；二是其中8個市州經信部門制發的文件或者要求各電站統一設備生產廠商和型號、或者要求分區域進行、或者限定供應商數量等，排除、限制了競爭，涉嫌違反《反壟斷法》第三十二條、第三十七條和公平競爭審查標準規定，構成濫用行政權力排除、限制競爭行為。
　　在對部分市州核查過程中，省工商局向有關經信部門指出相應問題，引起了相關單位的高度重視，并采取積極的整改措施：株洲市經信委撤銷了其印發的株經信發〔2017〕48號文件，并明確不再開展此項工作；邵陽市經信委廢止了其印發的市經信電力〔2017〕58號文件。
　　為全面糾正上述問題，省工商局與省經信委進行了充分溝通。根據《反壟斷法》第五十一條、《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》第二十二條之規定，2018年3月7日，省工商局向省經信委發出《關于責成相關市州經信部門就開展電網非統調電源發電數據采集工作下發文件進行公平競爭補審的建議函》，建議其責成有關市州經信部門按照“誰制定、誰審查”的原則，對照公平競爭審查標準，將所涉及的文件進行公平競爭補審，對違反審查標準的內容停止執行或調整。省經信委高度重視，表示積極配合反壟斷執法機構做好相關工作，督促下級單位立行立改，并將整改情況按要求函復省工商局。
　　3月14日，省工商局又向市州工商和市場監管部門發出通知，一是要求切實履行公平競爭審查制度賦予的職責，督促當地經信部門對該事項所印發的文件進行公平競爭補審工作；二是按照“誰制定、誰審查”的原則，可以應詢指導制定單位對文件存在違反審查標準的內容進行調整，文件存廢等事宜由制定單位自主決定；三是要求就投訴事項涉及的各類經營主體、經營行為繼續全面深入核查，特別要對各經營主體依照文件要求開展的各類經營活動合法合規情況進行重點核查。同日，省工商局向國家工商總局和湖南省公平競爭審查工作聯席會議辦公室報告了工作開展情況。
　　4月3日，省經信委舉行全省電力依法行政管理工作會議，要求各地經信部門按規定期限完成糾錯工作。目前，岳陽市經信委已撤銷違規文件，全省經信部門文件補審、工商和市場監管部門案件核查工作正在進行中。
 
辦案人員談體會——
落實公平競爭審查制度需要加強執法監督
　　本次是湖南省工商局繼去年發出首份行政建議書，督促長沙市衛計委對相關存量文件進行公平競爭自我審查后，又首次向省級行政部門發出對增量文件進行公平競爭補審的行政建議書，體現了省工商局在開展公平競爭審查工作上的有益探索。
 
行政壟斷長期存在具有多方面原因
　　行政壟斷的實質是行政權力在市場中的濫用。我國之所以長期存在行政壟斷，有體制機制的深層次原因，有相關法律法規待完善的原因，有個別官員法制觀念淡薄的原因，也有約束權力的制度籠子扎得不緊的原因。
　　2016年6月1日，國務院印發《關于在市場體系中建立公平競爭審查制度的意見》，正式建立起我國的公平競爭審查制度，其目的旨在約束政府行為，確保政府出臺政策以不破壞公平競爭為前提，防止濫用行政權力排除、限制競爭。但這畢竟是一項新的制度，從出臺到全面落實需要不斷建立和完善更為具體的實施機制和保障措施。2017年10月23日，經國務院同意，國家發改委、工商總局等5部委聯合印發《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》（以下簡稱《實施細則》），明確了審查機制和程序，細化了審查標準，加強了政策指導，強化了監督問責，以保障制度實施。
　　但在實際工作中,一些政府部門由于觀念轉變滯后、思想認識不到位、自身能力不足等原因，出現了不審查、不認真審查甚至審查后仍然排除、限制競爭的問題。如辦案人員調查本案發現，相關市州經信部門制發的文件，絕大部分是由市州電網公司起草，經信部門按一般文件流程直接下發的，根本沒意識到文件內容涉及市場主體經濟活動，需要進行公平競爭審查和合法性審查，導致這些文件中有的要求各電站統一設備生產廠商和型號，有的要求劃分幾個區域進行，有的限定供應商數量等，排除、限制了競爭。
 
四管齊下促進公平競爭審查制度落地生根
　　現階段公平競爭審查制度采取的是“自我審查”模式，但僅依靠自我審查顯然是不夠的，必須加強反壟斷執法監督，才能促進公平競爭審查制度落地生根。為此，反壟斷執法部門應著力抓好四個方面的工作。
　　一是加大《實施細則》的宣傳力度。通過刊發文章、組織培訓等方式，加強對《實施細則》的宣傳解讀，使各地區、各部門盡快了解和掌握主要內容，將審查程序、審查標準、例外規定、責任追究等方面的要求落實到實際工作中來，充分發揮《實施細則》的指導作用，推動公平競爭審查制度進一步落實。
　　二是嚴格依法審查增量政策。反壟斷執法部門應按照《實施細則》的要求，進一步健全審查機制、落實審查責任，把公平競爭審查落實到每一項政策的起草和決策過程中，切實保障公平競爭審查的實際效果，防止再出臺新的排除、限制競爭的政策措施。
　　三是發揮反壟斷執法工作的監督作用。公平競爭審查制度與反壟斷執法工作，都是確保競爭政策基礎性地位的重要措施：一個是事前防范有違公平競爭的政策措施出臺，一個是事后確保有違公平競爭的政策措施得以及時制止或糾正。但是即便實施了公平競爭審查制度，有些政策措施的制定機關可能因不愿審查或審查不力，導致某些違反公平競爭的政策措施仍然出臺，這就需要通過反壟斷執法工作來糾正。對這些政策措施開展反壟斷執法工作，實際起到了對自我審查的監督作用。
　　四是借力警示曝光的威懾作用。我國《反壟斷法》雖禁止行政壟斷，但并未賦予反壟斷執法部門直接查辦案件的權力。為確保《反壟斷法》的威懾力，反壟斷執法部門可通過查處并曝光典型案件，有效警示其他各類主體，倒逼政策制定機關認真進行公平競爭審查，向全社會普及競爭文化，增強市場主體公平競爭意識，使反壟斷執法工作與公平競爭審查形成合力，共同規范行政行為，維護市場公平競爭秩序。
　　由此可以看出，推行公平競爭審查制度任重道遠。公平競爭審查制度的落地，需要各級政府、各行政部門的高度重視和積極推進，更需要反壟斷執法機構的執法監督。